邢廣梅：警惕日本離島發展戰略新動向

近日，日本政府做了兩件與離島相關的事情：實施《有人離島保護相關特別措施法》以及完成對273個無人居住離島的國有化登記。可以説這是日本實施“離島發展戰略”的階段性成果。前期“購島”事件、加強西南諸島防衞以及力圖將衝之鳥由礁變島等，均是這一發展戰略的具體實施。這究竟是一個怎樣的戰略以及該戰略會對東海安全形勢產生怎樣的影響等，是我們預測日方採取下步行動以及我國有效應對的前提。

根據日本國土交通省2012年的統計，日本共有6852個島嶼，除本州、北海道、九州、四國、沖繩本島等5個島嶼外，其他6847個均為離島，面積佔日本國土總面積的1.38%，其中有人離島418個。日本國土面積37.8萬平方公里，世界排名第61位，靠500餘個可作為基點的離島主張到447萬平方公里的海洋管轄面積，成為世界排名第6的海洋國家。

1953年日本頒佈《離島振興法》，之後陸續頒佈了一系列有關或涉及離島振興與保全的政策與法規，如2007年《海洋基本法》、2010年三部離島法律等，逐步構築起日本的離島發展戰略。這一戰略的核心是以法規政策及機構建設為保障，通過振興和保全離島，達到保全日本領海與專屬經濟區、確保海上交通安全、開發與利用海洋資源、保全海洋環境以及應對周邊鄰國對日本海上權益“侵蝕”的目的。其着眼點以往在振興經濟，現在突出安全保障，同時兼顧經濟發展。可以説離島發展戰略是日本海洋戰略的重中之重，是基於國際海洋法的發展、日本離島現狀以及海上安全保障需求逐步形成的。

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)1994年生效，其確立的專屬經濟區等制度為像日本這樣的資源貧乏國帶來了巨大的海洋潛在利益。《公約》規定島礁作為基點可以本身或者輔助大陸主張1550餘平方公里的領海、43萬平方公里的專屬經濟區以及面積更大的大陸架，其中所有的資源均歸島礁所屬國所有，並且所屬國對上述海域具有海洋環境保護等專屬管轄權。而上述主張能否成立關鍵要看擬作為基點的島礁是否符合《公約》規定。如主張擁有專屬經濟區的島嶼必須能“維持人類居住或其本身經濟生活”等。

日本主張有四百餘個作為領海基點和99個作為專屬經濟區基點的離島，其中有不少沒有名字，所有者和管理狀況不明確，且存在被外國資本購買的情況，同時以衝之鳥為基點主張專屬經濟區受到國際社會的質疑。為此，日本逐步對包括這些基點在內的離島進行調查、統計、測量、命名、國有化，以及實施由礁變島計劃。如2008年向大陸架界限委員會提交衝之鳥礁擁有外大陸架的申請，2011年完成23個可主張專屬經濟區的離島的國有化等。這些島礁有與中俄韓存在領土爭端的釣魚島、南千島羣島、獨島，有與俄韓中臨界的邊陲島，如禮文島、對馬島及與那國島，有日方擬主張專屬經濟區的南鳥島、衝之鳥等。其建設管理的重點是保全作為領海基點的離島，移民、擴建作為專屬經濟區基點的離島，以此為依託得到儘可能多的國家管轄海域面積以及其中的資源;發揮島嶼海上天然屏障作用，基地化國境邊陲島，儘可能多地擴展本國的戰略縱深。其中的重點方向是針對中國的西南諸島。

未來我國需重點關注如下動向：一是日本對釣魚島及其附屬島嶼的進一步管控，防止其得寸進尺，採取測量、户籍化、建立觀測站甚至登島等行為;二是擴建及基地化衝之鳥，固化其專屬經濟區主張;三是加強西南諸島的防衞建設，如與那國等邊陲島的軍事化進程，離島防衞部隊的建設升級等。

可以預計，在以離島發展戰略為主要內容的日本海洋擴展戰略的實施佈局下，東海將難有安寧之日，包括中國在內的鄰國需提起十二分警惕應對隨時可能出現的新挑釁。(作者是海軍軍事學術研究所法律室主任)