楊開忠：降低北京人口密度合乎規律

編者按：疏解北京功能、降低北京人口密度，使經濟社會發展與資源環境相協調，是京津冀協同發展的關鍵所在。這一科學論斷以北京過密為基礎。然而，對於北京是否過密尚存在不同認識。本報記者就有關問題專訪了北京大學教授、中國區域科學協會會長、著名區域經濟學家楊開忠。

記者：2015年印發的《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)在強調降低北京、特別是北京中心城區人口密度的同時，進一步提出到2020年北京人口控制在2300萬以內。2014年北京人口2152萬人。到2020年北京人口控制在2300萬以內，意味着北京人口密度是增加的。有人認為這是與降低人口密度的要求相矛盾的。您認為，應該怎樣看待這個問題的。

楊開忠：我認為，正確理解把握降低北京人口密度要站在實現京津冀協同發展全時空高度。《綱要》規劃期至2030年。降低北京人口密度應該是指到2030年北京人口密度應低於2014年，但實現這一目標不是一個直線過程，而是一個“鈡形”曲線過程。也就是説，未來一段時期北京要花大力氣控制人口規模擴張，但由於我國人口城鎮化水平還比較低、特別是區域發展還很不平衡， 作為各種力量綜合作用的結果，北京人口規模客觀上還會首先經歷一個緩慢上升的過程。但隨着我國人口城市化壓力減小、特別是我國區域協調發展新格局的逐步形成，加之政府的合理調控，北京人口規模在2020年以後客觀上會逐步由增轉減、進入下降過程，直至低於2014年的水平。因此，我認為，上述目標是實事求是的，不自相矛盾。

記者：日本東京都市圈2015年土地面積為1.34萬平方公里，人口3518萬。北京市域面積1.64萬平方公里，比東京都市圈多出3000平方公里，但人口不到2200萬。據此，有人認為，北京可承載3000萬到5000萬人，現在不應控制北京人口規模擴張、降低北京人口密度。您怎樣認識這一問題？

楊開忠：我以為這種觀點忽視了北京與東京圈區域自然資源環境的巨大差別，是無法苟同的。首先，海陸區域背景迥異。東京都市圈位於日本東海岸太平洋沿岸，海岸線綿延數百公里，三面被遼闊海水圍繞，往西經森林蒼鬱的山脈和臨海平原共計250餘公里即達日本海，海陸區域背景十分優越，生態涵養保障空間大、質量高。北京地處華北平原與太行山脈、燕山山脈的交接部位, 東距渤海150公里，西北距內陸乾旱地帶約200公里，直線距離我國十大沙漠沙地之一——渾善達克沙地僅180公里，不僅沒有海洋環繞，而且面臨風沙威脅，海陸區域背景遠不如東京圈，生態涵養保障空間顯著較小、質量顯著較劣。在其他條件相同的情況下，這意味着北京可持續的人口承載力顯著低於東京都市圈。

其次，氣候和水資源量相差懸殊。日本東京圈屬亞熱帶温帶海洋性季風氣候，降水豐沛，水資源豐富。以東京都為例，多年平均降水1600毫米，水資源量51.7億立方米，按2015年人口計，人均水資源量383立方米。與此不同，北京屬暖温帶半濕潤大陸性季風氣候,多年平均降水量僅為585毫米、不足東京的37%，多年平均水資源總量37.4億立方米，按2015年人口計，人均水資源量172立方米(2016年實際人均水資源量126立方米)，不足東京的45%，不及國際公認的極度缺水警戒線的35%。水是維繫生命、健康的基礎。這意味着，考慮到水資源瓶頸制約，北京可持續的人口承載力又將進一步低於東京圈。事實上，為了解決缺水問題，1972年北京開始開採地下水，隨之地下水位下降，河湖以及濕地乾涸，生態環境退化，已嚴重威脅到居民的健康和生活質量提高。

第三，地形地貌差別巨大。北京1.64平方公里中作為稀有的生態涵養和屏障的山地佔62%，而東京都市圈基本系平原。若以平原計，2015年北京平原地區人口密度3349人/平方公里，比東京都市圈人口密度高出733人。為了剔除地理尺度的影響，可進行尺度基本一致的相同性質平原地區的比較，結果表明，北京人口密度亦高於東京圈。如2014年，北京中心城區按五環內計面積668平方公里，人口密度15778人/平方公里，比面積(623平方公里)基本一致的東京中心城區即東京區部高出1200多人。另外，北京城六區加通州2014年面積2244平方公里，人口1411.9萬人，人口密度也略高於性質、尺度、規模相當的東京都。

由上可知，在可比意義上，北京人口密度高於而非低於資源環境條件更為優越的東京都市圈。既然20世紀60年代以來，疏解人口和功能、緩解過密問題始終是日本東京面臨的重要課題，現在北京強調疏解城市功能、降低人口密度自然是合乎規律的事情。

記者：有觀點認為，市場力量可以有效地自動調節好人口和功能的集中與分散，因而，城市規模應該放任市場自由決定，政府不應干預。您怎樣看待這一問題？

楊開忠：集聚是一把雙刃劍，對企業、個人及社會一方面可以帶來好處，另一方面可以帶來壞處。撇開要素稟賦差異不論，現實世界的城市規模正是這兩種不同力量對決的結果。在這一對決過程中，有些好處和壞處是通過價格機制傳導的，經濟學家將之稱為“金錢外部性”;有些則是通過非價格機制實現的，經濟學家稱之為“技術外部性”。因此，合理的集聚和城市規模是不能單純地經由市場機制決定的，政府和社會應該參與其中發揮積極作用。事實上，即使在市場經濟最發達的美國，政府也是以成長管理等多種形式參與城市規模調控的。當然，隨着社會主義市場經濟不斷完善，我國政府對城市規模的干預範圍和方式應該是、事實上也是與時俱進、因地制宜的。

記者：跳出出去規劃建設新城既是國際上的普遍做法，也是疏解北京、特別是北京中心城區的必由之路。為了京津冀地區可持發展，您認為雄安新區等北京疏解承接地應當走怎樣的人口城鎮化道路？

楊開忠：這是一個重要問題。向沿海地區大規模國內移民，是過去幾十年中國發展的基本動力之一。目前，我國沿海地區以佔14.74%的國土面積承載了全國45%的人口，已經成為地球人口最為稠密的超級巨型城市化地帶，其中，京津冀、長三角、珠三角人口密度均已明顯高於可比的日本核心區本州島。因此，為可持續發展，以京津冀、長三角、珠三角為核心的東部地區未來人口城市化勢必在疏解核心城市的同時整體上走一條遷入遷出基本平衡的內源式發展道路，其中自然環境條件較差的京津冀地區將更是如此。這意味着，未來京津冀地區整體上不宜也不會有從全國大規模集聚人口，而應基本保持自身人口規模的穩定。雄安新區等北京疏解承接地，應當也必然會適應這種形勢，轉變城鎮化方式，走一條以承接北京人口和就近轉移人口為主的內源式城市化道路。(作者是北京大學秘書長 楊開忠 記者倪浩採訪整理)