巡航被拒？美太平洋司令部缺特朗普的“大局觀”

美國太平洋司令部司令哈里·哈里斯 （圖源：視覺中國）

繼“卡爾·文森號部署”烏龍事件之後，太平洋司令部司令哈里·哈里斯在南海問題上似乎又打臉了。據美國《紐約時報》3日報道，美軍太平洋司令部上月申請對南海黃巖島海域進行“自由航行行動”，遭到五角大樓拒絕；早在2月份美國海軍也曾兩次提出過類似申請，但上述三次申請均在提交總統特朗普之前就被否決掉了。但此前有台媒稱，哈里斯上個月26日告訴國會，美國不久將可能在南海執行新的自由航行任務。

美軍太平洋司令部為何要再三提出所謂“自由航行行動”的申請，而特朗普政府的決策又出於哪些考量？中國南海網（m.haiwainet.cn）邀請了上海對外經貿大學國際戰略與政策分析研究所成員李少丹對此撰文分析。

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美司令部為何要開展“自由航行行動”？

美軍太平洋司令部再三要求在南海開展所謂的“自由航行行動”其實不外乎兩點訴求：一是在新任美國政府內部強化“存在感”提升影響力，二是在大幅度增加的美國軍費中多分一杯羹。

特朗普總統本身是一名政治素人，當選前在政界、軍界並無太多人脈，並且五角大樓還有數十個需要總統任命的職位，因此這一人事空檔期正是太平洋司令部對特朗普施加影響的絕佳時機，哈里斯自然也不會放過這一機會，以防範中國擴張為由將自己的東亞安全觀輸送給特朗普外交決策團隊，將大大提升本部門和其本人的影響力。

特朗普出任總統後，媒體曾經公佈過其第一份預算草案：名為《美國優先：讓美國再次偉大的預算綱要》的2018財年聯邦政府預算案。重建美國的軍事實力是這份預算的核心，其中的國防預算增長將是史上最高增長之一，國防支出將比現有法律規定的上限水平增加540億美元。要知道，奧巴馬政府時期可是一直在致力於減少軍費開支預算的。因此，這麼一個軍費大蛋糕，自然令各軍種和司令部垂涎三尺，期望對自己有利的切分方案。但美國國務院負責東亞事務的助理國務卿幫辦董雲裳早在年初便宣佈，奧巴馬政府的“重返亞太”戰略已經正式“死亡”，這或許意味着太平洋司令部在美國全球戰略中的分量將大為減少。因此，太平洋司令部必須為提升本部門的軍費份額尋找到合適的切入點，對南海的“自由航行行動”正好成為絕佳的藉口之一。

奈何 “落花有意，流水無情”，美軍太平洋司令部的如意算盤卻在五角大樓碰壁，究其原因，只能説是哈里·哈里斯領導下的太平洋司令部缺乏“大局觀”，過度本位主義的考慮使其未能“深入領會”特朗普國安與外交決策團隊的新理念和新思維。

就當下而言，外界還不清楚是國防部長馬蒂斯、參謀長聯席會議主席鄧福德還是其他國防部高官拒絕了這三次南海自由航行的申請。馬蒂斯在2月訪日期間曾表示：“在現階段，我們認為完全沒有（在南海地區）大張旗鼓採取軍事行動的必要。”同時，馬蒂斯較之前任卡特更為重視中東地區，他認為，美國在中東的影響力已經達到40年來的最低點，應建立一個全新的安全架構，來對抗“政治伊斯蘭”。

由此可見，*雖然馬蒂斯可能並不反對在南海進行自由航行行動，但這並非他的優先考慮議題，並且他需要基於國家安全委員會的共識來審視這一申請。*而且，做出是否可以執行“南海自由航行行動”這一重大決策的只能是美國國家安全委員會，故而不管國防部長馬蒂斯的態度如何，上述多次申請之所以被否決肯定是基於美國國家安全委員會討論的結果。

特朗普政府為何否決此請求？

*第一，奧巴馬時期“自由航行行動”效果不佳且非議頗多。*奧巴馬時期美軍主要採取的是在中方控制島礁的12海里內進行“無害通過”方式來宣示“航行自由”。不過，這種方式在美國國內備受批評，一種批評認為這等於間接承認了中方對所控島礁擁有12海里領海，而這正是美國所反對的；另一觀點則認為，這還不足以顯示美方的決心和意志。而且，美國作為一個講究創新的國度，總統及外交決策團隊的人事更替使新團隊不會走前任的“老路”，更多的是基於自身的價值觀和外交理念來謀劃具體政策。因此，對於奧巴馬政府不盡如人意的選擇，特朗普外交決策團隊只能是棄之如敝履，而非“拾人牙慧”。

*第二，特朗普的執政理念使然。*特朗普在競選期間的言論、就職演説和三個月的施政均表明，其最強調的是“美國優先”，也就是首先關注美國國內問題，這也是其向選民承諾的最主要內容，諸如創造更多就業崗位、改善基礎設施和重振製造業等；同時，外交政策等也都要服務於內政-美國優先的目標，頗有些類似於“以經濟建設為中心”的意思。由此可以看出，特朗普並沒有一個急於推進的國際議程。

在美國的東亞政策方面，特朗普及其決策團隊也尚未有系統闡述，其與奧巴馬上台伊始即大談美國是亞太國家、力推“重返亞太、亞太再平衡”有很大不同。因此，儘管美國官方對南海議題表示了重視，但優先性恐怕要較奧巴馬時期大為靠後。更重要的是，特朗普出任總統後，開始真正切身體會到中美之間的深度相互依賴，兩國間議題涵蓋了方方面面，諸如經貿、金融和全球供應鏈等等，因此美國沒有必要在南海島礁上為其他國家的利益而投入過多的資源和精力，乃至冒着與世界第二大經濟體正面衝突的危險來挑戰中國的核心利益。相反，倒可能希望在通過南海議題上的緩和來換取中國對其推進國內外政策目標實現的配合與支持。

*第三，美國應對朝核危機需要借重中國。*隨着朝核問題的日趨緊張，其已經成為特朗普政府最需要優先應對的外交與安全議題。兩國元首會晤期間，對朝核問題深入交換了意見。幾天之後，兩國元首再次以電話方式就朝鮮半島局勢等共同關心的問題交換了意見。朝核危機因其嚴重性、危險性和緊迫性，大大改變了特朗普決策團隊與中國的互動模式和強度，正如特朗普強調的，“目前更為重要的是關注與北京在共同應對朝鮮威脅上的合作” 。因此，對於特朗普政府而言，現在朝核問題遠較南海自由航行更重要，其否決太平洋司令部的自由航行申請也就不足為怪了。

*第四，中國已經在很大程度上改變了南海問題的國際意象。*首先，2012年中菲黃巖島危機和2014年開始中國堅決實施並順利完成的島礁吹填與建設項目，使國際社會充分意識到中國南海維權的決心與意志。其次，非法的“仲裁”結果出台後，中國依然堅持與東盟推進《南海行為準則》磋商並有望於年內完成，使中國致力於維護南海穩定的國際形象得以樹立。最後，彌閤中美之間在南海問題上的認知分歧，這主要是指緩解美國的“南海意象”中霸權更迭成分，並説服美國決策層真正意識到南海問題不是中美關係的全部和重點。綜上，中國反對通過國際化、國際仲裁和武力手段而是希望通過雙邊友好協商來解決南海爭端的意圖已經基本樹立起來。同時，在全球層面上，南海爭端也不再是一個熱門議題，而成為域外行為體牽制和制衡中國的抓手或者籌碼，更不是中美之間檢驗是否滑向“修昔底德陷阱”的試金石。

歸納起來，出於國內外決策環境對特朗普對華政策的約束與塑造，特朗普決策團隊當下無論是發自內心還是不得已而為之，都只能將南海議題暫時置於一邊。但將來一旦美國國內外環境發生變化，特朗普決策團隊中對南海議題的優先排序也可能同步發生變化，屆時不排除再有南海自由航行行動的申請乃至獲得批准的可能性，對此中國方面還需保持足夠的預警。

（李少丹，上海對外經貿大學國際戰略與政策分析研究所成員，海外網特約評論員）

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責編：王少喆