光明日報：“公墓變景區”凸顯旅遊管理短板

地處安徽省池州市青陽縣的九華山龍泉聖境景區，本是一片公墓，卻於2009年初創建為3A級景區，造成了掃墓者“買門票掃墓”的咄咄怪事。據媒體報道，根據國家旅遊局印發的《旅遊景區質量等級管理辦法》，我國境內“開業一年以上的旅遊景區，均可申請質量等級”。一些地方在經濟利益驅動下，不惜將公墓、商貿城等設施評為A級景區，還有一些“景區”涉嫌存在“邊建邊評”“未正式開業便評級成功”“違規用地”等問題。

法律並不禁止墓地成為景區，為了紀念、緬懷歷史人物及革命先烈，人們時常將他們的陵墓打造成景點。但將安葬普通人的公墓納入景區中，這不僅有違常理，而且也並不符合法律對景區的外延規定。根據《旅遊景區質量等級的劃分與評定》，景區應具有參觀遊覽、休閒度假、康樂健身等功能。公墓顯然缺乏相關功能，更欠缺旅遊資源吸引力、市場吸引力等要素。

“公墓變景區”首先侵害了逝者親屬的權益。在給逝者親屬帶來精神損害的同時，更讓掃墓人員增添了一筆門票成本。“購票掃墓”冷了人心。

親屬的掃墓權落實到法律中可能表現為以下具體的權利。首先是土地使用權，墓地的實際購買者對墓地所附着土地存在土地使用權。將這塊土地擅自變更為景區並收費，直接侵犯到了購買者或其繼承人的土地使用權。其次，即便是墓地被景區其他土地所包圍，墓地購買者也存在免費的鄰地通行權。最後，在法理上，並未購買墓地的親屬也有着基於身份關係與公序良俗所產生的合理通行權。

此外，我們也有必要追本溯源，民間公墓如何成為景區，究竟是公墓構成了整個景區，還是景區確實存在具備參觀遊覽等景區功能的景點，申報單位當年搭便車，將公墓與景點一併申報為景區？對於前者，應及時取消景區的資格，對於後者，也須對景區的級別與範圍進行重新界定。

事實上，“公墓變景區”再次凸顯我國景區等級劃分、評定的制度短板。去年，國家旅遊局加大了對景區摘牌、降級的處罰力度，對地方景區等級管理產生很大的震懾效應。然而，由於相關工作長期處於亂象之中，景區管理存在太多舊賬。監管部門一方面有必要建立起完善的退出、降級機制，加大處罰與自查自糾力度，補上舊賬；另一方面，對於新的景區申報也須強化准入條件，並引入利害關係人聽證會制度，避免類似的“悲喜劇”再度上演。