公益訴訟應成為檢察機關法律監督的利器

中央全面深化改革領導小組第三十五次會議5月23日審議通過《關於檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議指出，經全國人大常委會授權，最高人民檢察院從2015年7月起在北京等13個省區市開展為期兩年的提起公益訴訟試點，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域辦理了一大批公益訴訟案件，制度設計得到充分檢驗，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。

檢察機關提起公益訴訟大有可為、大有作為，在生態環境和資源保護等重點領域提起公益訴訟，既能激活公益訴訟的正能量，也是履行法律監督的新的司法利器，讓檢察機關的法律監督職能由虛變實、由弱變強。

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規定的特定機關和組織向人民法院提起訴訟的制度。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，檢察機關就是有權提起公益訴訟的特定機關之一。檢察機關提起公益訴訟試點方案明確，檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。

檢察機關介入公益訴訟，拓展了公益訴訟空間，也從司法角度有效遏制了行政機關的不作為和亂作為。檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由於沒有直接利害關係，沒有也無法提起訴訟的，可以向法院提起行政公益訴訟。

公益訴訟制度是以司法手段維護社會公共利益的重要法器，環境公益訴訟也是維護環境權益的最後一道防線。近年來，民事公益訴訟開始呈現風生水起的態勢，而行政公益訴訟依然鮮有發生。因行政公益訴訟尚處於探索階段，修訂後的《行政訴訟法》也沒有確認行政公益訴訟制度。目前檢察機關提起公益訴訟依據的是《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，依然缺乏專門的具體的法律規定。從這個角度講，行政公益訴訟制度的法律短板亟待補齊。建議立法部門適時修改行政訴訟法，明確行政公益訴訟制度的法律地位；在行政訴訟法修改之前，建議最高人民檢察院總結試點經驗適時出台有關行政公益訴訟的司法解釋，支持和指導地方檢察機關有序開展行政公益訴訟。

從法理上講，檢察機關一般不宜直接提起民事訴訟，但檢察機關可以理直氣壯地提起行政公益訴訟，因為檢察機關是法律監督機關，代表的是國家利益和社會公共利益，對行政機關有一定的抗衡能力，由檢察機關作為公共利益代表人和充當行政公益訴訟原告是合適且可行的，可以成為懸在行政機關頭頂上的劍，一旦環保局之類的行政機關不履行法定職責，檢察機關就可以亮出公益訴訟之劍。假若公益案件沒有“原告”，其他機關或社會組織都沒有提起訴訟，那麼檢察機關有權依法提起訴訟。和社會組織與公民個人相比，檢察機關提起公益訴訟，更具有法律專業和訴訟技能以及人財物等方面的優勢。

建議有關部門抓緊修訂相關法律，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。建議最高人民檢察院在總結試點經驗的基礎上，發佈一批檢察機關提起公益訴訟的典型指導案例，指導各級檢察機關嚴格精準地提起公益訴訟。

在全面推進依法治國的背景下，檢察機關提起公益訴訟應當成為司法新常態，公益訴訟應當成為檢察機關履行法律監督職能、維護公共利益和督促依法行政的司法利器。期待檢察機關提起公益訴訟由試點走向全面推行，真正成為常態化的法律監督利器。期待檢察機關敢於亮劍、善於亮劍，理直氣壯而又精準地用好公益訴訟這個司法利器。（劉武俊）