顧全：馬蒂斯的香會演講，“繼承主義”及其隱憂

2017年的香格里拉對話(以下簡稱“香會”)註定意義非凡。原因很簡單。自年初上台以來，美國新總統特朗普製造的不確定性和戰略困惑如果不是前所未有，也是不多見的。外界對白宮的執政穩定性和政策連續性的疑慮可謂日甚一日。而繼退出TPP和終結“亞太再平衡”後，特朗普團隊還遲遲拿不出一個替代策略。於是在這片“戰略迷霧”中，各種猜測、疑慮和不安不脛而走。故而各地的國際問題學者、媒體和觀察家早就迫切想利用這次香會來窺視美國亞太戰略規劃的最新動態。

目前演講既已結束，筆者認為，可用“繼承主義”來概括其主旨和精髓。理由如下。

不可否認，與前幾年美方發言相比，此次演説中確實包含“新意”，但不多。值得一提僅兩點。一，將朝鮮核導開發置於區域安全頭號威脅並不惜筆墨大加渲染。相形之下，南海問題(包括東海問題)的“分量”則明顯降級，篇幅不長，涉華對抗性語調大為下降。二，他罕見地在香會上首談“美台防務合作”，從而觸碰了中美關係中高度敏感的“台灣問題”和“一箇中國”原則。這給他在前文努力營造的中美關係“正能量”不明智地添附了“雜音”，並引來了中國軍方代表團的高度關切與嚴重不滿。此外，全篇演講就基本是對奧巴馬亞太政策立場及步驟計劃的繼承，意在宣示：大可放心，美國的亞太政策是連貫的、穩定的——即便它已不再叫“亞太再平衡”。詳述如下。

其一，馬蒂斯從開篇就不斷用“確認”和“承諾”之類的字眼來凸顯美國的“太平洋國家”屬性、美國對維護區域長久安全與繁榮的堅定決心、美國對“開放自由市場”價值觀的信仰以及美國對同盟夥伴關係的重視。但這不正是前政府“轉向亞太”(Pivot to Aisa)的精神嗎？

其二，南海問題上，馬蒂斯的表述同樣了無新意，基本上是把過去的“標準立場”複述了一遍，比如“基於規則的秩序”、尊重國際法、和平解決爭端、“仲裁有約束力”、反對島礁軍事化、繼續實施航行與飛越自由等等。這種“背書”因五月末美國“杜威”號(USS Dewey，DDG-105)導彈驅逐艦闖入中方美濟礁水域開展新一輪“航行自由”(FONOP)行動以及美國偵察機因多次與解放軍軍機在中國沿海上空“遭遇”而顯得“真實可信”，體現美國在亞太海洋秩序上的原則上並未退讓寸分。事後，馬蒂斯的這部分講話也如期得到了日、澳兩國防長以及部分媒體的認可。

其三，在美國應對地區威脅的方式上，馬蒂斯提交的“方案”也玩的是“再平衡”的老套路：強化同盟;幫助其他夥伴國提升防衞力，鼓勵其“相互抱團”;進一步擴大美國亞太前沿軍力部署(在此將聚集各主要軍兵種60%的實力)，而新近制定的“亞太穩定計劃”(Asia-pacific stability initiative)會提供常規軍費外的額外財政撥款。

綜上所述，馬蒂斯此次香會演講在美國亞太(安全)政策上實屬“去名留實”、“保守大於變革”，遵循着“繼承主義”路線。之所以如此雖然原因很多，比如中國與東南亞有關國家已有效管控分歧、緩和局勢，讓美國失去了大做文章的抓手就是其中之一。但結合美國國內政治生態和當前世界戰略安全形勢來看，馬蒂斯的“繼承主義”也從側面反映出了特朗普政府亞太政策構思與實踐上的某種弱點和缺陷，而其最終實際效果恐難盡人意。

首先，這種“繼承主義”或許暗示新政府目前在重大政策形成和推進上存在不小問題。當然，人們不該苛求一個剛執政四個多月的政府就搞出成熟、系統、周密的新政策。可既然如此，為何又急於把奧巴馬的“亞太再平衡”扔進歷史垃圾堆？火速“破舊”，但遲遲不“立新”？這在政治上應不算是深思審慎之舉。客觀原因之一可能是因為外交和國防部門尚有諸多要職空缺未得填補，人力和智力的短缺客觀上拖累了政策評估、審查與創制。但主觀上也可能源於特朗普個人在其他改革舉步維艱的同時而又急於“作秀”、輕率地想通過廢除前政府“遺產”來樹立威望。對本屆政府來説，此舉雖絕非孤例，但必然不利於美國國際信譽和形象。

其次，“繼承主義”可能也是迫於現實的無奈之舉。結合現有觀察和評論，不論是退出TPP、巴黎氣候變化協定還是動輒要挾和斥責盟國的國防和經貿政策，憑藉“美國優先主義”上台的特朗普到此為止對美國對外關係及國際領導地位所製造的“損失”恐怕是大於“增益”的。而指望其能很快敲定兼顧各方利益和大局的地區新政策則更像痴人説夢。德國總理默克爾在北約峯會後發出“歐洲誰也指望不上，只能靠自己”的感嘆就很説明問題。所以，對美國對外政策直接負責人和國際社會來説，能阻止桀驁不行、我行我素的特朗普不再“撤除”、“破壞”和“背棄”現有的國際規則和治理體制就已是萬幸。為此，當務之急就是“止損”而不是“翻新”，是“安撫”而不是“折騰”，方法之一就是不斷重申舊有政治承諾、作出戰略再保證，改頭換面地來“繼承”仍未被廢棄的“政策遺產”。或正是出於這種理由，馬蒂斯才不厭其煩地“照本宣科”，並特地強調美國不會把盟國和夥伴的安全與利益作“籌碼”來討價還價。然而，特朗普若不改施政風格，就算搞“繼承主義”也不輕鬆。

再次，即便“繼承”前政府的亞太承諾與戰略部署也要有充足的財政和軍事資源保障，可這兩樣東西的現狀卻不容盲目樂觀。自2011年以來，為了減少赤字、平衡收支，美國財政就一直受到嚴厲的債務上限和自動減赤機制的約束，單單軍費就要砍幾千億美元，所以部隊規模與戰鬥力隨之出現縮減和下滑。特朗普最近提出的新財年預算案雖然不惜削減外交部門和對外援助經費來充實國防投入，但有三個問題。一，通過“減税”來“增收-減赤”是否真的在經濟上可行？二，削減對外援助是否有利於美國亞太主導地位和同盟夥伴關係的維繫？三，按照馬蒂斯的計劃，增加軍費投入短期內只夠彌補過去的“戰備損失”，緩解維持、訓練、基礎設施、後勤、保養、人力上的缺陷，而不能迅速地實現“擴軍”和“強軍”。美國目前的戰備短板目前是如此嚴重，以至於今年二月眾議院武裝力量委員會專門召開相關聽證會，而最近美國防務新聞也充斥着大量此類報道，並傳言國防部甚至打算以“禁言”等方法來“掩蓋”戰備問題。鑑此，美國在亞太的軍事再平衡與對盟國的戰略安撫能否順利奏效就不得而知了。

另外，馬蒂斯繼承的“亞太再平衡”是一個多目標間存在張力的戰略：比如，對日韓等盟國的許諾(Assurance)可能會不利於對中國加以戰略再保證(Reassurance) ，而對中國的“再保證”過了度可能又易損害美國威懾力(Deterrence)和同盟信譽(Creditability)。這些矛盾從未消失，但鑑於現在朝核問題上白宮目前期待中國諒解與配合，美國如何進一步在盟友與中國間“走鋼絲”、如何穩妥處理南海等其他區域爭端將是對“繼承主義”的更嚴峻挑戰。

最後，美國是個“世界警察”，還有很多其他地區的事要“擺平”。今年以來，阿富汗、敍利亞、也門局勢繼續惡化，特朗普高調加大對該地區的軍事介入並打算安排新一輪增兵(Surge)已引來不少分析者的擔憂，深怕當奧巴馬好不容易讓美國從中東泥潭抽身後又會不知不覺重演小布什的劇本。況且，美俄對峙、烏克蘭危機和北約東翼的防務弱點仍未根本解決。於是，上述問題將在多大程度上干擾和牽制美國在亞太的“繼承主義”路線？這同樣是需要人們認真思考和關注的。(作者為南京大學中國南海研究協同創新中心助理研究員)