精細化管理需力戒“差不多”

將繡花式精細管理理念融入具體工作實踐之中，需要有科學態度和辯證思維。繡花強調細節，但並不僅僅關注局部和細節。如果缺乏整體視域，也難以繡好一幅真正的美圖。因此，必須善於從整體和局部、系統和細節、宏觀和微觀等維度出發，審視社會治理和城市管理這幅圖畫，“大處着眼、小處着手”，首尾連貫，層層打通，統分結合，進而真正實現管理的科學化、精細化和協同化。

*“大處着眼”*避免失衡的精細

所謂“大處着眼”，是指社會治理要有全局觀念，注重頂層設計，完善體制機制。這是超大城市精細化管理的基礎和前提。

先是具有前瞻性、對標性的城市規劃。繡花必須先畫底稿，這個底稿其實就是整體規劃。作為一個超大城市，有些全局性問題必須始終關注：能夠最大承載多少人口？最適宜的人口密度是多大？建設用地總量控制在什麼水平？社會治安應達到什麼水準？交通安全應維持在什麼水平？對這些問題，我們要心中有數、細化研究並通盤考量。

國內外大城市的發展説明，無節制、攤大餅式的城市發展，只會造成交通擁堵、污染加劇、生活成本高企、社會犯罪率上升等各種城市病，城市治理的難度也相應增加。因此，一方面，要尊重市場機制自發形成的居住形態和產業形態；另一方面，也要通過前瞻性、導向性規劃，適度控制區域內的人口密度，引導產城融合的城市形態，助力產業結構調整，並根據實有人口配置管理和服務資源，實現人、業、房、公共服務等要素之間的合理配置，保持均衡狀態。

接下來是頂層、有力的統籌治理。受制於歷史原因，超大城市內部難免存在區域之間經濟社會發展的不平衡，甚至會有“一個城市，多重世界”的尷尬狀況。這時，就必須加大全市層面的統籌力度。通過轉移支付等方式，提高醫療、教育等基本公共服務均等化水平和城市管理水平。“人”不僅跟着產業走，也跟着“服務”走。基本公共服務均等化的實現，有利於人口空間結構的均衡分佈，也有利於城市治理資源的均衡配置，從而整體提高治理績效。

如羣租治理、人口調控、拆違整治、斷頭路打通、水環境治理、信息整合等問題，都需要全市層面統籌協調、統一標準、自上發力，克服基層、條線資源的碎片化分散化弊病，形成攻堅克難的強大氛圍、有效合力和長效機制。只有這種全局性的統籌和均衡，局部和細節的精細化管理才具有了基礎和條件。否則，再精細的管理也只是一種局部的精細和失衡的精細。

*“小處着手”*讓規劃不只是美圖

所謂“小處着手”，是指在具體工作和實踐中，關注政策背景、管理對象和管理行為的每個細節與步驟，通過科學化、專業化流程提高政策行動的實際績效。沒有“小處着手”，規劃和統籌就可能成為牆上美圖、海市蜃樓，無法真正落到實處。與粗放式管理不同，精細化管理力戒“差不多”“大概是”“一刀切”式的思維模式，要求通過分類、分解、分工、分開等方法，科學管理細節。

第一，治理對象的分類。分類管理是克服“一刀切”管理頑疾的重要方法，也是提高精細化水平的重要路徑。比如，老式里弄、動遷安置小區、商品房小區、大型居住社區，它們不僅有着不同的居住人羣和人員密度，且人際關係、居民需求等方面也存在較大差異。我們是否需要區別對待，在居委會資源配置、物業管理模式、居民自治方式上採取不同的社區管理模式？再如，我們是否認真梳理過基本需求、非基本需求以及個體需求、集體需求，甚至真實需求和虛假需求？針對不同的需求類型，治理方式和服務模式可能要有所不同。如果對需求缺乏精確瞭解和分類，也就談不上精細化管理，自然也就沒有高績效、低成本的產出。

第二，治理流程的分解。從科學管理來看，提高精細化水平，還需對管理步驟和行為進行逐項分解，研究每一個步驟（行動）的意義和價值，以及前後步驟（行動）的銜接性、連貫性和必要性，最終去繁就簡、再造流程，提高整體工作效率和效益。以辦事服務為例，大到行政審批小到社區事務受理，都是由若干環節組成的連貫過程。要提高辦事效率，就必須對這個過程進行動作分解，然後研究每個動作的必要性，通過並聯操作、合併同類、網絡技術等方式不斷減少申請人的辦事環節、來回趟數和等待時間。可以説，這個分解的過程就是精細化管理的過程。步驟分解得越細緻越精確，流程再造越科學越有效，管理才能越精細越高效。

第三，治理部門的分工。現代社會是一個專業化的社會，因此社會治理必然有多個政府部門和機構共同參與。精細化管理需要主體之間的合理分工與協調配合，形成工作合力。僅就縱向而言，應該科學分析城市“三級管理”中各級的能級與優勢，既要行簡政之道，下沉管理資源和權力，也要避免不加區別地將各種事務和責任“一股腦”放給基層，讓基層始終處於超負荷狀態運行。

第四，治理主體的分開。培育社會力量的發展，需要實現政事分開和政社分開。有些公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以採用事後監管和間接管理方式的事項，不設前置審批。科學劃分政府與市場、政府與社會之間的邊界，大力培育專業性、規模性、服務性社會組織，讓其充分發揮比較優勢，最終形成多元共治的有序局面。

（作者：容志中共上海市委黨校、上海行政學院地方治理創新協同研究中心主任、教授）