職工基本養老保險制度：堅持公平、共濟性的原則不能偏離

作者：中國經濟改革研究基金會理事長、原國家發改委黨組成員兼國務院東北辦副主任 宋曉梧

統賬結合制度面臨的主要問題是公平性問題

我國統賬結合模式的理論爭論與社會實踐經歷了三次高潮，第一次爭論個人賬户是否具有公共養老金屬性；第二次對個人賬户規模大小的討論；第三次經過激烈爭論，確定了縮小個人並做實賬户的方案。目前正在經歷第四次。

我國基本養老保險制度存在公平性問題，但城鎮職工基本養老保險制度較好地體現了公平性。現行制度20%的社會統籌比例對於收入再分配調節是有利的，相關研究也顯示養老保險在高低收入人羣間的再分配效果明顯，但在不同就業類型人羣間的再分配效果不明顯。覆蓋範圍廣更有利於共濟和制度可持續性，但目前沒有必要將所有的農民工和靈活就業人員都強制納入城鎮職工基本養老保險制度，因為就業市場需要一定的靈活性，就業是最好的保障。農民工問題解決的根本出路是推動農民工市民化，僅從社保來解決這個問題很難，這有賴於伴隨城市化發展的户籍制度改革。

統賬結合制度步履維艱的根本原因在於沒有明晰基本養老保險中政府與市場的分工

中國由現收現付轉為統賬結合的職工基本養老保險進程中，始終沒有解決好轉製成本的問題，儘管一些相關文件提出了劃撥部分國有企業資產補充養老基金，但多年來並未落實，實際操作是通過提高企業繳費和借用個人賬户繳費來解決，以至必然出現混賬和空賬。

過低的統籌層次導致老年人口撫養比高的地區不得不透支個人賬户積累基金，且保持較高的繳費率，而老年人口撫養比低的地區卻可以降低繳費率。繳費率地區差距造成不同地區發展機會的不公平。發達地區養老金餘額不能轉移給收不抵支的地區，中央財政必須要拿出兩千多億來補貼收不抵支地區，以此來實現收支平衡。此外，由於個人賬户基金支離破碎，無法建立個人賬户基金的投資運營體制，積累基金也難以有效增值。根本原因還在於沒有明晰基本養老保險中政府與市場的分工。

完善基本養老保險統賬結合制度須堅持四項原則

(一)公平優先、兼顧效率。基本養老保險制度是我國社會保障體系的重要項目之一，也是國家基本公共服務體系的重要組成部分，應強調其互助共濟功能，強調其收入再分配功能。在此基礎上，改進制度激勵機制和供給效率，提高人們的參保和繳費積極性。（二）三方共擔、保障基本。堅持基本養老保險費用由國家、企業、個人三方共同負擔，在較高的層次上和較大的範圍內實現基本養老保險費用的社會統籌和互濟。堅持保基本原則，為儘可能多的人羣提供一定水平的基本保障，並根據經濟社會發展和需求變化逐步擴大範圍和提高標準。（三）政府兜底、精算平衡。政府兜底基礎上的精算平衡，強化政府在提供基本養老保險中的主體地位和主導作用，健全政府投入保障機制。追求儘可能的制度“精算平衡”，對一定時期內的養老保險賬户基金的收支狀況進行精算平衡分析，必要時國家財政兜底。（四）配套改革、全面推進。基本養老保險制度建設要與國家經濟發展形勢和人口年齡結構變動趨勢相適應，不斷完善相關配套措施，建立科學的待遇確定與調整機制，將基本養老金指數化與制度系統的平衡因子掛鈎，提升制度保障水平和運行效率。

綜上結而論之，在我國一次分配差距已經過大的情況下，完善職工基本養老保險制度，堅持公平、共濟性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴大初次分配差距的方向不能偏離。在此基礎上，才可以進一步討論如何有效解決當前職工基本養老保險制度存在的具體問題。

從制度的穩定性和連續性考慮，目前優選方案仍是保持現有統賬結合制度不變，但基於做實個人賬户現實困難，把現在職工繳納的8%個人賬户改為名義賬户就可以達到平穩過渡的效果，並保證制度的社會共濟性。

同時應堅決實施基礎養老金的全國統籌，統一繳費率和繳費基數，並拓展制度外資金來源，推進分步式延遲退休年齡，加快農民工市民化進程以擴大繳費基數，做實養老保險繳費基數，制度化待遇調整機制，增強制度的公平透明。

現階段完全沒有必要大動干戈去擴大個人賬户規模，那樣既縮小了職工基本養老保險的共濟性，又與現制度銜接難度極大。堅決不能搞無任何社會共濟性的零統籌“全賬户”。