智利私有化改革帶給我們的不是經驗，而是教訓

作者：李贝

2017-07-06

【深化養老保險改革專題報道⑤】

6月17日，由中國社會保障學會主辦的深化養老保險改革與個人賬户處置專題研討會在京召開。20多所高校和研究機構的50多位專家學者參加會議並展開深入研討。與會者一致認為，我國養老保險制度變革無法早日走向成熟、定型的關鍵性癥結，在於簡單地將個人賬户引入到基本養老保險制度。與會者認為，我國養老保險制度改革必須堅持結構改革與參數調整並重，而堅持基本養老保險制度的公共養老金屬性和化解個人賬户是促使多層養老保險體系健康發展的前提條件。

為了進一步對養老保險制度改革建言獻策，中國社會保障學會聯合光明網整理部分發言專家觀點，由光明網理論頻道獨家刊發，以饗讀者。

作者：楊俊

智利在1981年對原來的現收現付制度進行了徹底的改革，在政府承擔轉軌成本的條件下，建立了完全積累的個人賬户制度。經過1981年到2016年35年的發展，個人賬户制度雖然積累了大量的養老保險基金結餘，但是暴露出一系列重大的問題，受到智利民眾的廣泛質疑。2016年8月智利百萬人遊行抗議現有的以AFP為管理基礎的個人賬户制度就是一個明顯的例子。

智利個人賬户的養老保險制度存在着以下四個方面的重大問題：

首先，養老金待遇水平較低。根據資料，智利AFP發放的平均養老金約為每月11.8萬比索，相對於智利平均工資而言，養老金的替代率僅為24%。平均養老金只相當於平均工資的24%左右，如此低的養老金替代率水平與原來的制度設計之間存在巨大的差距，由此引起了參保者的強烈反對。

其次，個人賬户制度缺乏激勵性導致覆蓋率低。個人賬户養老保險制度的設計者認為可以通過“多繳多得、長繳多得”的制度設計來激勵就業者更多地參保、更多地繳費，但是智利制度運行35年的實際情況顯示這樣的想法是不切實際的。數據顯示智利的個人賬户養老保險制度的覆蓋率（即每季度平均的繳費者佔智利的勞動者總量的比重）在1995年到2000年平均為45%，2001年到2008年平均為47%，2009年到2016年平均為56%。也就是即使採取了強制性參加個人賬户制度的規定，個人賬户制度的實際覆蓋率水平也僅為56%。

再次，個人賬户養老保險基金的投資回報率有明顯的下降趨勢。完全積累的個人賬户養老保險制度優於現收現付的養老保險制度的一個關鍵條件就是個人賬户養老保險基金積累的投資回報率要明顯超過工資增長率。在智利初建個人賬户養老保險制度的時候，個人賬户養老保險基金積累的實際投資回報率相對於2.5%左右的實際工資增長率是處於很高的水平的，所以智利養老金替代率的預測水平也處於高位。但是智利35年的發展情況顯示，從長期來看，隨着經濟的增長，資本積累水平的提高，養老金積累的投資回報率也明顯回落。數據顯示：1981年到1990年智利養老保險基金實際的平均回報率為12.5%，1991年到2000年實際的平均回報率下降到9.24%，2001年到2010年下降到6.74%，而2011年到2016年更是下降到平均3.01%的低水平。實際回報率的下降對養老金的替代率水平的負面影響是巨大的。

最後，收入分配差距拉大。智利的收入差距是所有經濟合作與發展組織國家中最高的。建立個人賬户的養老保險制度以後，由於個人的養老金完全來自個人的積累，所以工資越高，繳費時間越長的參保者的養老金就越高，反之就越低。由於缺乏不同收入個體之間的互濟性安排，所以個人賬户養老金最終強化了收入分配的差距。

智利從1981年以來踐行的完全積累的個人賬户制度已經過了35年的發展歷程，回顧智利個人賬户養老保險制度的發展可以發現該制度存在着巨大的問題，智利私有化改革帶給我們的不是經驗，而是教訓，主要有以下四個方面：

*一、個人賬户制度的激勵功能實際非常有限，對於養老保險制度覆蓋率的提高作用有限。*雖然個人賬户採用了“多繳多得、長繳多得”的機制，但是智利35年的實踐顯示，低收入者和自僱者對於參加個人賬户養老保險制度的積極性很低，很多人都是隻維持最低需要的繳費年限，而繳費年限的下降對於積累制的個人賬户制度是非常不利的，會帶來養老金替代率大幅度的下降。

*二、個人賬户制度缺乏收入再分配的互濟功能，對於收入的公平分配將產生不利的影響。*個人賬户制度強調“多繳多得”，勢必導致收入高、就業穩定的參保者的養老金遠高於收入低、就業不穩定的參保者，再加上兩種參保者繳費密度上的差異和個人賬户長期積累的複利效應，兩個羣體的養老金在長期中的差距實際上是越來越大的。同時由於個人賬户缺乏互濟性，具有收入差距的個體之間沒有互濟性的制度安排，這勢必對養老金的收入公平分配產生負面的影響。

*三、隨着經濟的發展個人賬户積累投資回報率是不斷下降的，所以養老金的替代率有下降的趨勢。*智利的經驗顯示個人賬户的投資回報率不會長期處於高位，隨着經濟發展水平的提高，資本存量積累的擴大，這必然導致個人賬户的投資回報率的下降，所以期望個人賬户維持長期的高水平的回報率是不切實際的。對於積累制的個人賬户制度而言，投資回報率的下降必然導致養老金替代率的下降，這阻礙了養老金保障退休後生活質量目標的實現。

*四、要充分認識到社會統籌制度在促進社會互濟，改善收入分配差距方面的重要作用，要強化社會統籌制度的發展。*社會統籌制度與個人賬户制度相反，強調了社會互濟性在養老金收入分配方面的重要作用，所以其對於養老保險制度而言作用是無可替代的。而且智利的改革實踐也證明了強化養老金互濟性的重要作用。2008年智利為了提高低收入者的養老金水平而建立了“社會團結養老金”作為第一支柱養老金；2016年智利總統巴切萊特在電視講話中提出在未來將逐步將僱主的繳費提高到工資的5%，繳費收入一方面用於提高養老金待遇水平，另一方面用於增進未來的養老金的公平性。所以智利的實踐再次證明了以互濟性為基礎的社會統籌制度是養老保險制度不可或缺的重要部分。