個人賬户制度改革需要理性應對不同羣體利益訴求

【深化養老保險改革專題報道⑧】

6月17日，由中國社會保障學會主辦的深化養老保險改革與個人賬户處置專題研討會在京召開。20多所高校和研究機構的50多位專家學者參加會議並展開深入研討。與會者一致認為，我國養老保險制度變革無法早日走向成熟、定型的關鍵性癥結，在於簡單地將個人賬户引入到基本養老保險制度。與會者認為，我國養老保險制度改革必須堅持結構改革與參數調整並重，而堅持基本養老保險制度的公共養老金屬性和化解個人賬户是促使多層養老保險體系健康發展的前提條件。

為了進一步對養老保險制度改革建言獻策，中國社會保障學會聯合光明網整理部分發言專家觀點，由光明網理論頻道獨家刊發，以饗讀者。

作者：中山大學政務學院 彭宅文

人口老齡化、經濟全球化背景下，我國社會養老保險制度改革決策的主要挑戰是，如何平衡防止老年貧困與提高經濟競爭力兩大政策目標之間的關係。

人口老齡化背景下，壽命的增加與老年殘疾（失能）時間的延長，使得老人基本生活保障與長期照護需求增加，貧困風險攀升。經濟全球化使得全球經濟金融波動及產業結構調整的風險直接影響到國內勞動力市場的穩定，普通勞動者失業及收入風險相應增加。為更好地回應人口老齡化和經濟全球化對勞動者生計與老年貧困的挑戰，政府有必要完善社會保障制度，加強社會保險的互濟及收入再分配功能。然而，與這種觀點相對應，強調提高經濟競爭力的觀點則主張進一步降低社會保險繳費率、壓縮財政性社會保障支出、弱化社會保障的互濟與收入再分配功能，以鞏固我國勞動力低成本優勢和税收優勢。在既定籌資規模與繳費水平的情況下，完善社會養老保險的社會統籌機制、縮小個人賬户的規模，有利於發揮互助共濟與收入再分配功能，回應民生所需；擴大個人賬户規模、甚至轉向名義賬户制，則會縮小、甚至放棄了互助共濟與收入再分配功能。

處理好政策抉擇中上述兩大政策目標之間的關係，需要從經濟社會發展的全局和長遠目標入手，平衡好回應民生需要與保持經濟持續增長的關係。更關鍵地，經濟新常態背景下，轉變經濟發展方式、深化結構性改革實際上要求更多、更好地發揮社會保障的收入再分配功能。一方面，社會保障通過互助共濟與收入再分配，解除國民的生活後顧之憂，釋放消費潛力，以更好地實現經濟增長由投資拉動向消費拉動轉變。另一方面，深化供給側結構性改革、實現發展方式轉變與產業結構轉型升級，要求經濟增長逐步由勞動力成本優勢向創新驅動優勢轉變。這意味着控制社會保險繳費成本、以構建低勞動力成本優勢的老路不可取。

從貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念出發，我國社會養老保險制度改革的目標和思路是清晰的，即積極發揮互助共濟和收入再分配功能。然而，主張走向個人賬户、限制社會統籌機制互濟和再分配功能的政策呼籲一直比較活躍，且具有較大媒體和輿論影響。這需要從政治經濟學的角度，分析政策建議背後所加載的部門、區域、羣體和階層利益。

1. 部門利益的影響。由於分工不同，發改、財政、人社以及工會部門所肩負的政策目標各有側重。主要負責經濟增長的部門側重從經濟競爭力的角度規劃改革措施；控制財政赤字及債務風險的部門更多地關注不同政策措施對財政補貼風險的管控作用；而社會保障部門和工會部門則強調勞動權益保障。

2. 地方利益的考量。地方政府為促進經濟增長，獲得更多財政收入和更好的發展績效，以招商引資為焦點展開了橫向競爭。這種競爭很容易導致在社會保險繳費負擔上展開向下的、追逐底線的競爭格局。由於社會養老保險待遇與繳費水平和年限緊密相關，繳費負擔的向下競爭實際導致社會養老保險待遇水平的下降。地方政府的競爭激勵實際上不利於收入再分配政策的執行。因此，在收入再分配和經濟增長的政策目標的協調上，地方政府多數會選擇忽視社會保險政策，以優先服務於經濟增長。

3. 勞資之間的利益衝突。為降低社會保險繳費負擔，僱主會積極支持、倡導弱化社會養老保險互濟和收入再分配功能的政策主張。

4. 階層間社會團結的缺乏。由於勞動力市場的二元化，正規就業的勞動者基本都能夠參加城鎮職工社會養老保險，而大量非正規就業、就業質量較差的普通勞動者實際上無力參加城鎮職工社會養老保險。正規就業勞動者及退休者反對延長退休年齡、要求逐年提高養老保險待遇等利益訴求會加劇基金財務缺口風險、導致社會養老保險的實際繳費負擔攀升。而實際費率的攀升會進一步導致社會養老保險擴面難題，非正規就業者參加職工社會養老保險的可能性降低。勞工羣體的分化以及利益主張的差異，不僅使得互助共濟難度提高，更容易導致社會分化。

需要強調的是，互聯網和新媒體背景下的公共政策需要關注和回應民眾利益訴求。但是，由於數字鴻溝和信息貧困的存在，僱主相對於僱員、優質的正規就業勞動者相對於就業質量較差的非正規就業者擁有更好的利益表達能力和渠道。所以，互聯網和新媒體上主張個人賬户，反對社會統籌的互濟和收入再分配功能的呼聲獲得更為廣泛的傳播。但是，這種輿論格局顯然與真實的利益訴求存在較大偏差。