用積累制提供公共養老金的改革的國際實踐與反思

【深化養老保險改革專題報道⑨】

6月17日，由中國社會保障學會主辦的深化養老保險改革與個人賬户處置專題研討會在京召開。20多所高校和研究機構的50多位專家學者參加會議並展開深入研討。與會者一致認為，我國養老保險制度變革無法早日走向成熟、定型的關鍵性癥結，在於簡單地將個人賬户引入到基本養老保險制度。與會者認為，我國養老保險制度改革必須堅持結構改革與參數調整並重，而堅持基本養老保險制度的公共養老金屬性和化解個人賬户是促使多層養老保險體系健康發展的前提條件。

為了進一步對養老保險制度改革建言獻策，中國社會保障學會聯合光明網整理部分發言專家觀點，由光明網理論頻道獨家刊發，以饗讀者。

作者：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 王新梅

用積累制提供公共養老金的改革是指把公共養老金的籌資模式由現收現付制轉變為積累制，並且由私人的基金公司來運營管理。這樣，參保者未來能領到的養老金的多少，將取決於資本市場當時的波動狀況、基金運營成本的高低、參保者投資技能的高低等。這項改革起始於1981年的智利，一度被認為可以應對人口結構老齡化，自20世紀90年代中期起，被世界銀行迅速向其他國家推廣。包括中國在內，共有38個發展中國家在世界銀行的貸款和技術的支持下實施了這項改革。

但是，這個改革模式無論在理論上還是在實踐中，幾乎都全面地被所有發達國家所拒絕。儘管發達國家人口老齡化程度無論現在還是未來都比發展中國家高，公共養老金的財政危機問題比發展中國家嚴峻，同時有着高度發達的資本市場和完善的監管制度，比起發展中國家來説，有着更高的成功的可能性。而且，不少發達國家的私人性質的養老金（包括企業年金和商業養老保險等）的領域，積累制養老金的規模也非常小。例如，日本、意大利、盧森堡、西班牙、葡萄牙等。其中一個顯著的例子是即使是在屬於私人養老金領域的企業（職業）年金的領域，日本一直主要是用用現收現付制提供着遠比許多發達國家覆蓋面廣且保障程度高的養老金給付。

從2008年的金融危機開始，世界銀行的養老金模型在發展中國家行不通了。已經有21個全部或部分取消了這個制度。智利則自2016年7月起，已經爆發了3次百萬人的大遊行，要求取消積累制養老金。儘管動機和背景與發展中國家不同，發達國家中僅有日本和英國曾經嘗試過用自願參保的積累制提供公共養老金，也全部因失敗而取消了。日本在2013年，因長期虧損，不得不取消了運營了47年的日本最大的積累制養老金：厚生年金基金。

智利的公共養老金的私有化改革的實施主要是受美國芝加哥大學的市場主義思潮的影響。當初的改革政策的制定者也主要是一些從美國留學回國的人。現在看來這項改革雖然無法給智利的國民提供切實的養老保障，但是確實給另一些羣體帶來了（豐厚的）收益。首先是給國內外的基金公司帶來了巨大的生意機會和高額的利潤。其次是緩解了美國嬰兒潮期間出生的人口的大量退休引起的股票價格的下跌壓力。二戰後的1946-1964年期間，美國出現了人口出生高峯，到世紀之交的時候，這些人口開始到達退休年齡，於是就出現了退休人口大量增加的現象。這些退休人口需要把手中的股票債券等變換成現金以維持老年生活。如果大量的人出售股票的話，將會引起股價下跌。作為解決這個問題的一個措施，一些美國人來到中國説，可以通過鼓勵人口結構年輕的發展中國家發展壯大積累制養老金，讓他們把養老基金投資到美國的資本市場。這樣，購買股票的人多了以後，股價下跌的壓力就小了。

然而，經過了20多年實踐後，所有這些發達國家和發展中國家的共同教訓是：以資本市場為依託、用積累制提供的公共養老金制度的失敗了，而以GDP為依託，用現收現付制提供的公共養老金的制度存活下來了。

另外，在理論上，世界銀行養老金部門的前任負責人、世界著名的養老金經濟學家Robert Holzmann的公開反思，他也是公共養老金私有化改革的主要推廣者。Holzmann説：“當時推行公共養老金私有化改革是認為積累制可以解決人口老齡化問題，但是現在，全球的養老金經濟學家都普遍認識到當時的這個主張是錯誤的”。對於資本市場的基金的回報率問題，Holzmann説：“對於基金的高回報率可以獨立於人口老齡化、在未來也能保持下去的假設，也是錯誤的”。他接下來具體指出：“解決人口老齡化對養老金財政的影響的辦法只有三個：提高繳費、降低給付、推遲開始領取養老金的年齡。這個原則既適用於現收現付制也適用於積累制”

【推薦閲讀】

深化養老保險改革專題報道①鄭功成：養老保險制度的可持續發展之道

深化養老保險改革專題報道②職工基本養老保險制度：堅持公平、共濟性的原則不能偏離