公路債助推道路融資法治化

政府收費公路“貸款修路、收費還貸”的模式終結了。財政部、交通運輸部12日聯合印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》,明確從2017年開始試點發行地方政府收費公路專項債券,這將是今後政府修建收費公路解決舉債融資問題的唯一渠道(7月13日《北京青年報》)。

以公路債取代貸款修路顯然很有必要。雖説貸款修路對於增加我國公路總里程、提高公眾出行效率發揮了重要作用,但也存在不少問題。比如,某些地方貸款隨意,導致債務規模越來越大；再如,由於銀行貸款融資成本偏高,造成政府還貸付息壓力過大。

有數據為證,2016年,政府還貸公路的利息支出為1278億元,佔1811億元通行費收入的70.6%。當通行費收入主要用於償還利息,能否如期償還本金就是問題,即存在債務風險。另外,新建公路存在資金缺口。在這種情況下發行“公路債”具有多種意義。

據悉,未來政府收費公路是按照“發多少債,修多少路”的方式發展,那麼就可以控制債務規模、規避債務風險。發行公路債可降低融資成本,也能減輕還債壓力,還可以降低收費公路投資門檻,給中小投資者參與收費公路建設並從中收益的機會。

值得一提的是,發行公路債同樣有利於收費公路融資進入法治化、規範化軌道。因為預算法修訂出台後,國家對政府舉債方式進一步收緊和規範,而且針對公路債專門制定《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》。在這些法律法規的約束下,政府收費公路融資必將走向規範。

不過,有幾個問題需要釐清。比如法律問題,公路法規定:籌集公路建設資金……可以依法向國內外金融機構或者外國政府貸款。今後政府修建收費公路,發行公路債是解決舉債融資問題的唯一渠道,法律規定與現實不一致,是否有必要完善法律?

再如,是否有必要明確財政投入責任?過去我國公路建設資金主要依靠銀行貸款,今後或將主要依靠公路債,那麼民眾不免想問:既然公路姓“公”,財政投入責任又體現在哪裏?以美國為例,收費公路之所以很少,原因在於聯邦政府出資90%,州政府出資10%。

又如,實行公路債後能否終結“統貸統還”?我國一些地方收費公路到期後或者還完貸款後,仍然繼續在收費,曾引發輿論質疑。而其根源就在於“統貸統還”。實行公路債後不應該重蹈“統貸統還”的覆轍,而應是單條公路單獨發債、單獨終止收費。

另外,發行公路債只能解決增量收費公路融資問題,而存量收費公路的債務問題怎麼辦也要有新思路。數據顯示,2016年全國收費公路債務餘額為4.86萬億元,其中政府還貸公路2.61萬億元。如果存量收費公路繼續依靠收費還貸,還貸壓力過大的話,收費期或將延長,不妨由財政承擔部分貸款的償還責任。

也就是説,雖然發行公路債既開“前門”補融資缺口,又“堵後門”以確保償還能力與發債規模相匹配,相比貸款修路是一種進步。但也要看到,實施新規後,公眾仍然有不少憂慮和期待,希望有關方面不斷完善相關法律法規以打消民眾之憂。

需要指出的是,儘管發行公路債對於增加我國公路總里程、提高公眾出行效率也會發揮積極重要的作用,但修路不能只靠借錢,各級財政也應該承擔一定責任。即便在今後很長時間修路還要借錢,能否以税收取代收費用於償還債務?因為税收法定,比收費更規範。