中青報：建立“國家公園”會遇上哪些難題

日前，《祁連山國家公園體制試點方案》獲審議通過。媒體報道稱，試點方案的通過能以“極速”形容，從提出構想到審議通過不足半年時間，足見祁連山生態環境保護之緊迫性。

截至2014年底，全國已建立自然保護區2729處，此外還建立了國家地質公園240個、國家級風景名勝區225個、國家級森林公園779個、國家濕地公園429個，分屬林業、環保、國土、農業、水利、海洋等部門（以林業為主）。這些保護地的規劃建立過程，幾乎都有利益博弈的影子，以至於一個地方，掛了幾塊牌子，以平衡各方利益。

這種局面要不要改？要改。但是，肯定不是改一個名字，或者把一堆名字收攏到一處就能行的。

我曾負責並執筆羌塘和雅魯藏布大峽谷國家級自然保護區總體規劃，後來在國家林業局也看到很多自然保護區規劃文本，其中包括我負責完成的幾個濕地國家公園、國家森林公園的總體規劃。

這些不同名目規劃所體現的不同保護地的功能、分區、設計，甚至預算，都大同小異，除了個別純粹的旅遊區，幾乎連總規的篇目格式都可以直接拷貝。這不僅是因為相關文本規範很接近，也是一種必然：在中國，值得開發、值得觀賞的自然景觀，很少不需要在自然生態上予以保護；與此同時，在需要保護的地方，又很少不面臨開發的壓力或誘惑。

不同的保護地本身不是改革的對象，改革需要改變的是“政出多門，九龍治水”。比如，既有跨部門協調機制是否有效？如果無效，可以有怎樣的創新？這種體制創新，是在政府內部，還是由各地區深改小組直接介入？更大的跨省區合作協調，之前沒有協調好，之後靠什麼形式的創新協調？這些問題，恐怕不是地方部門能撬動的。

目前國家公園體制總體的改革思路，是超越部門利益，通過更高的統一決策節點予以管理。某種程度上，是管理權力的上交和集中。這似乎也是國際保護地管理的一個趨勢。

不過，僅僅是將管理的權限集中與上交，也不足以稱為創新。比如在相關部門之上，沒有一個更有力更全面的管理環節嗎？也是有的。當年一些地方的保護區或林區，與當地政府幾乎一套人馬、兩塊牌子。保護機構“統管”到這種地步，按理應該效果更好了吧？顯然不一定。而且在這種情況下出了什麼問題，比如在保護區裏開礦，更難被發現處理。

“九龍治水”只是形式，任何一種保護地管理體制的特點，都取決於其功能設定和背後利益相關方。內在問題沒改變，即使管理權上交統管，由於仍然要顧及相關利益，依然面臨“改不動”的風險。

中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護區體系，解決目前的地域分割、部門分治，“多龍治水”的難題。所謂體制創新，既要有自己的新辦法，也可以借鑑別人的老辦法。但要做到不照搬，就需要充分考慮國情的不同。

以美國為例。美國國家公園也算中央集權型管理體制，由聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局主導管理工作，形成以“國家公園管理局—地方辦公室—基層管理局”為主線的垂直管理體系，地方政府無權介入。有關國家公園的政策和法律條款，則由社會各界向美國國會發起提案，提案通過後即成立。

但是，美國社會在保護地管理上，容納多種所有權機制，包括私人領地保護。與之對應，在中國，幾乎所有自然保護都要政府來管。

其次，美國的國家公園不以營利為目的。美國國家公園每年遊客量達2.5億至3億人次，門票收入卻不到1億美元，也就是説每人每年僅花費40美分（約合人民幣2元6角）。

美國國家公園的管理費來源於國會撥款，國家公園管理局從不給各個公園下達創收指標，以防止公園藉口搞開發項目。在中國，這就屬於政府包辦，不僅管事，還要出錢。又是老問題。

最後，美國關於國家公園以及其他保護地的立法相當多，而中國至今只有一個《自然保護區條例》。這些法律當然是超然於管理機構或組織之上的。由於普遍的執法環境差異，即便是現有《自然保護區條例》，也難以認真執行。

這就形成了一個惡性循環：一方面，法定管理機制簡單，造成執法剛性不足；另一方面，執法普遍難以落實，又使保護管理容易走偏。其實在國家公園之外，美國保護地管理的差異性和多樣性可能比中國更強。但由於首先保證了在組織之外有法律作為“最高限制”，減少了人為因素造成的混亂和弊病。

國家公園管理，也有賴於成熟的社會自我組織和管理，以及全社會包括公共輿論的監督。開發與保護，收權與放權，在自然保護中乃至更多領域，都有“一抓就死，一放就亂”的老問題，一頭獨大增加管理系統性風險，“多龍治水”降低效率……

這樣看來，“國家公園體制試點”，還真不是一個小的技術問題，配得上“改革”這個大題目。《建立國家公園體制試點方案》特別強調：“試點的並非國家公園這一實體，而是國家公園管理體制”，應該也是為了避免“國家公園一窩蜂上馬”，徒有虛名與器物，遺漏制度與思想。