中青報：審計問題“屢審屢犯” 病根究竟在哪兒

按照監督法和預算法、審計法等法律要求，全國人大常委會和各省級人大常委會最近都專門聽取了本級政府2016年決算報告和審計工作報告。從國務院和各省級政府決算報告、審計報告來看，近年來各級財政預算規範性不斷增強，預算執行情況進步明顯，財政支出結構也不斷優化。不過，國務院和多數省份的審計報告依然曝光了許多問題，其中不少問題都是“似曾相識”，可以説是“屢審屢犯”。有的問題，甚至在連續十幾年的審計報告中都是“似曾相識”，一直比較突出。

每次審計報告公開後，涉及的相關單位都會表態要認真整改，也都會採取切實的行動，不少單位領導和責任人員甚至被追責。但是，審計高壓態勢下，問題卻依然重複出現、“屢審屢犯”，這從另一個側面説明，僅靠涉案單位和人員積極整改是不夠的，我們更應當關注其背後的深層次問題。這些深層次問題不解決，“屢審屢犯”的問題也就不會根絕。

比如，審計長鬍澤君作的審計報告提出，審計部門抽查重大項目實施情況發現，至2016年年底，有188個項目應開工未開工、244個逾期未完工、5個無法實施，導致中央基建投資58.47億元（佔安排投資總額的51%）閒置。不按計劃開工導致資金閒置當然是有問題的，但問題產生的原因也值得關注。比如，某地一個綜合社會福利機構項目，雖然計劃獲批，但徵地拆遷中遇到了諸多障礙，規劃設計也需要調整，導致無法開工。但這筆資金又不能臨時用於其它項目，哪怕是非常重要的民生項目，只好閒置。事實上，遵循目前的模式，按照建設項目編制預算、撥付資金，類似的問題還會出現。

近年來，地方政府的債務問題一直受社會各界廣泛關注。國務院審計報告指出，至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務餘額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過1倍；7個省、6個市和5個縣本級2015年以來，通過銀行貸款、信託融資等形式，違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額有537.19億元。這説明，雖然中央三令五申要求加強地方政府債務管理，但在不少地方，債務增長的速度還是非常驚人的。不少地方政府頂風作案，違規舉債，深層次的根源在於不科學的政績觀和考核評價機制。有一些地方，領導幹部開會時，排座次甚至按照GDP來排，這種考核和評價標準，很容易驅使地方政府領導不惜一切代價去抓GDP，其中，舉債投資拉動成了一個重要路徑。

轉移支付中，一般性轉移支付偏少、專項轉移支付過多，一直是審計報告中重點強調的突出問題。2016年，中央財政預算中，一般性轉移支付比例雖然有了新的提高，但財政部上報2016年專項轉移支付仍然有94個專項，執行中實際細分為279個具體事項，部分專項整合後仍按原渠道、原辦法分配和管理；在一般性轉移支付的7大類90個子項中，有66個具有指定用途，體制結算補助和固定數額補助中有76%也指定了用途。這一問題解決緩慢，根源恐怕要從現行的財政管理體制上去尋找。我國現行財政體制還是1994年確立的，20多年裏，經濟社會發生了巨大變化，財政收支規模增長近80倍，原有的財政體制已很難適應現代財政管理的要求。每年審計反映的很多問題都表明，單純強調增加一般性轉移支付、減少專項轉移支付，並沒有多少實質意義。

因此，要想解決預算執行中的“頑疾”，從根本上解決“屢審屢犯”的問題，除了要加大整改、強化督查、嚴肅問責外，更重要的是要找準“病根”，標本兼治。

首先，要着力完善財政管理體制。財政體制是規範中央與地方政府、地方各級政府之間利益分配關係的一項重要制度，財政體制的核心是明確劃分各級政府事權與支出責任。正確劃分中央地方事權和支出責任的同時，要增加地方財政收入水平和自主支出能力；在整個轉移支付大框架保持不變情況下，應進一步提高一般性轉移支付比重，即均衡性轉移支付比重，減少專項轉移支付；對於專項轉移支付中有一些可能會影響到市場公平競爭的項目，還要進一步清理和歸併。

其次，要完善轉移支付特別是一般轉移支付制度，在嚴格程序的前提下，儘量給地方政府綜合使用轉移支付資金的權力，使地方政府有一定的機動和調節餘地。目前，在轉移支付資金使用過程中，“買醬油的錢不能買醋”，否則就是違規。但現實中，撥付到基層的錢，往往項目不少，但每個項目的資金都不多，執行過程中都缺錢。因此，建議在下放事權、財權的基礎上，提高轉移支付預算年初細化到地區的比例，使其能夠納入地方統一預算，並給地方更多對資金的調節使用權力。

再次，要加大政府債務法治化管理力度。在預算法修正後，有的地方政府開始通過“黑箱”操作方式舉債，從而繞開公眾和人大監督。 這其中，最常用的就是不規範的PPP（公私合營）模式。規範的PPP模式，在社會資本和政府資本的結合方面，確實起到了非常重要的作用，解決了基礎設施等方面的短板問題。但是，如果通過非規範的PPP、政府投資基金、政府購買服務等異化模式變相舉債，則容易引發嚴重的債務風險。因此，必需通過制定專門的法律，對政府債務的舉借、方式、使用、歸還、管理等作出詳細規定，嚴防變相舉債行為發生，從而使政府舉債沒有任何旁門左道。