“一帶一路”落地東南亞面臨三大挑戰

近年來，東南亞國家接連發生政治事件。泰國前陸軍司令巴育政變奪權，軍人集團重返權力核心；緬甸軍方大選落敗，昂山素季領導的民盟上台執政；柬埔寨洪森政權以微弱優勢勝選，險些失去執政地位；印尼平民政治家佐科九年“三級跳”，當選總統；馬來西亞國民陣線的大選得票率40年來首次不足半數，巫統執政地位面臨挑戰；菲律賓政壇黑馬杜特爾特高票當選總統，強勢打破傳統家族集團對國家權力的長期壟斷。

儘管上述政治事件並不存在直接的相關性，但均為21世紀以來政治多元化的必然結果。對“一帶一路”在東南亞的推進而言，這是機遇，也是挑戰。

政治多元化的權力結構示意圖

機遇

從形成原因來看，東南亞相關國家的政治多元化，很大程度上根源於長期被邊緣化的社會羣體對既有發展模式缺乏公平性的強烈不滿。這就使得相關國家的政治多元化將會推動發展模式變革，並有助於在發展理念上與“一帶一路”形成重要共識。

*首先，東南亞相關國家的既有發展模式面臨結構性瓶頸，難以有效彌合城鄉分化、地區分化與貧富分化的發展失衡。*在1997年亞洲金融危機和2008年全球經濟危機的影響下，東南亞各國經濟增長乏力的總體趨勢相當明顯。對於正處在跨越式發展階段的相關國家而言，中高速甚至中低速的經濟增長率，都很難滿足社會經濟發展的客觀需要，從而會在很大程度上激化社會矛盾。

*其次，信息通訊技術的發展改善了邊緣羣體的碎片化問題，不僅增強羣體共識，還提高了羣體的政治動員與組織能力。*東南亞各國中，泰國的他信、印尼的佐科、緬甸的昂山素季、菲律賓的杜特爾特、馬來西亞的安瓦爾以及柬埔寨的桑蘭西等，都在很大程度上是邊緣羣體政治化的重要受益者。

再次，相關國家在政治多元化進程中，亟需外部資源，否則將很難在存量改革條件下有效滿足邊緣羣體的發展訴求。

對於東南亞相關國家核心圈層的各派權力集團而言，關鍵問題並不在於是否應當滿足邊緣羣體的發展訴求，而是如何在經濟增長放緩的存量改革條件下，解決邊緣羣體發展的資源缺口。從基礎設施建設，到勞工技能培訓，再到產業扶持開發，都需要持續地投入大量資源，但相關國家的經濟增量部分並不足以支撐相應需求。這就意味着，除非引入外部資源，否則相關國家就需要重新劃分既得利益以保證邊緣羣體的發展需求。由於事關利益分配，因此任何權力集團都不會輕易做出讓步，甚至引發難以妥協的社會分裂與政治衝突。泰國近十年來的政治動盪，很大程度上就是發展模式調整難以滿足各方訴求，從而陷入政治多元化的轉型困境。

最後，“一帶一路”契合了相關國家的增量改革訴求，有助於其在政治多元化進程中與我國形成互利共贏的發展共識。

作為推動亞歐非大陸沿線各國開放合作的宏大經濟願景，“一帶一路”將為東南亞相關國家提供解決存量改革難題的重要契機。“一帶一路”不僅將為相關國家的基礎設施互聯互通提供資金、技術、 人才等全方位支持，推動沿線地區社會經濟發展，而且將為相關國家的產業結構調整提供發展機遇，有助於推動創造性產業轉移，並在此基礎上形成更公平、合理、高效的區域產業分工體系。近年來，泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓等國相繼提出大規模的基礎設施特別是交通基礎設施的建設規劃，並表達了與“一帶一路”進行對接的積極立場。

東南亞各國經濟增長情況（單位：%）繪圖：周方治

挑戰

相較於中長期發展的有利態勢，東南亞相關國家的政治多元化進程在短期內存在明顯不確定性，很可能引發權力結構層面的政治風險，從而對“一帶一路”及相關國家的對華合作形成不利影響。主要表現在以下方面：

第一，從穩定性來看，核心圈層的政治主導權變動，有可能影響相關國家對“一帶一路”的主流看法與官方立場，甚至有可能引起明顯的政策調整。在菲律賓，杜特爾特掌權後，中菲關係明顯改善，“一帶一路”更是在交通基礎設施建設等方面取得重要進展。但是，面對傳統家族集團的政治壓力，杜特爾特的政治前景並不明朗，如果發生意外就有可能引起局勢逆轉，甚至再次形成阿基諾三世執政時的不利局面。

第二，從協調性來看，相關國家的各派力量在尚未劃定“權力—利益”邊界的情況下，將很難就對接“一帶一路”的體制機制改革做出妥協與讓步。

“一帶一路”的有序推進要求各國對外開放，對內改革。唯有切實推動體制機制的創新與完善，方能滿足“五通”發展的需要。其中，僅就貿易暢通而言，亟待解決的問題就至少包括加強信息互換、監管互認、執法互助的海關合作，以及檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統計信息等雙多邊合作。但是，任何事關體制機制的改革，都或多或少地需要面對既得利益分配體系的協調難題。

第三，從有效性來看，權力結構調整的政治博弈，有可能引起相關國家執行與監管能力的下降，使其難以保證“一帶一路”的相關工作得到有效落實。東南亞相關國家在政府的執行與監管方面普遍存在嚴重問題，特別是新東盟國家緬甸與柬埔寨，不僅效率低下，而且腐敗嚴重，難以有效滿足“一帶一路”對開放條件下社會經濟建設的需要。

對策

東南亞國家的政治多元化使“一帶一路”面臨機遇與挑戰並存的複雜局面。我們有必要轉換工作思路，針對相關國家不同圈層的權力集團與社會羣體開展工作，以形成全方位多層次的民心相通格局。

其一，加強智庫建設，針對“一帶一路”發展規劃與項目合作的可行性，開展跨國聯合研究，改善相關國家核心權力集團對“一帶一路”的看法與立場。

相關國家的核心權力集團對“一帶一路”存在顧慮甚至偏見，將會成為最直接的潛在政治風險。對此，有必要通過政治遊説的方式，引導其改變看法與立場。但是，通過官方渠道進行交流與溝通並不合時宜，因為在政治多元化進程中，很容易引起其他權力集團的質疑與不滿，產生不必要麻煩。依託智庫開展遊説工作，將是更為合理的解決路徑。一方面，智庫具有非官方性，相關研究也屬於學術建議，而不是官方承諾，有助於避免政治猜忌；另一方面，智庫研究在客觀性與準確性方面更具有説服力，有利於提高遊説工作效果。

其二，加強與相關國家知識精英的交流與溝通，增信釋疑，培養新生代知華人士與友華力量，提高相關國家在具體工作中對接“一帶一路”的執行能力。要推動“一帶一路”相關工作的有效落實，就必須在相關國家的人治環境下，爭取掌握體制機制裁量權的知識精英的支持，否則將很難克服執行與監管方面的現實瓶頸。

其三，加強媒體特別是新媒體的宣傳力度，提高相關國家民眾對“一帶一路”互利共贏理念的直觀感受，促使相關國家形成自下而上的對華合作訴求。

（整理/王書央，本文原載於《東南亞研究》2017年第4期，作者周方冶，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員）

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責編：王書央、牛寧