法制日報：海外國民保護彰顯大國責任

借《戰狼2》的熱映和社會廣泛關注的契機,有學者建議就軍事撤僑等海外國民保護問題,加強法制建設

前不久,電影《戰狼2》火熱上映。據説,影片根據真實的撤僑事件改編,特別是片末,一面五星紅旗開路,撤僑隊伍安全通過交戰區域的場景,更是對利比亞撤僑驚險場景的如實重現。事實上,不僅槍林彈雨兇險,軍事撤僑也唯有在於法有據、條件符合和後果可控的情況下才能實施。

軍事撤僑並非“想當然”

對於經濟政治勢力遍佈全球的美國而言,平均每兩年,軍事撤僑就會發生一次。但即便有着非常豐富的撤僑經驗,美國也不是每一次都能讓本國公民成功撤離。2015年的也門危機中,美國國務院發言人表示,無法幫助在也門的公民離境。這讓許多美國公民感到失望,甚至有民權組織就美國政府在也門危機中的不作為,起訴美國國務院。

作為崛起中的大國,我國也面臨着公民僑民的全球保護難題。2011年2月下旬,接連發生武裝分子襲擊中國在利比亞機構及工作人員事件。為了保護海外國民,中國政府派出4架空軍伊爾—76飛機和一艘海軍導彈護衞艦,從利比亞成功撤離中國公民35860名以及華僑2100名。國際社會普遍認為中國此次大規模地撤僑行動展示了大國實力。

一般來説,運用軍事力量保護海外國民,依據的是國際法上的“國民保護原則”。根據這一原則,國家可以出於保護或救援本國公民的目的,對本國公民所在國進行軍事幹預。自然,這一過程的實施有嚴格的條件。根據國際法學家沃爾多克(Waldock)的觀點,至少要符合三個條件:國民面臨受傷害的威脅；領土國不願或者無力提供保護；保護國的行動必須嚴格限定在保護海外國民的目的之內。

根據《維也納領事關係公約》,領事職務包括,於國際法許可之限度內,保護國民生命、安全和合法利益,敦促所在國依法、妥善、友好地處理國民相關事務。因此,我們可以在電影中看到“黃大使”活躍的身影。

但是,如果要將軍事撤僑納入領事保護權的範圍,恐怕有些牽強。領事保護權實施的前提,是侵害系由國家不當行為所致,而“叛軍內亂”並不在此限。而且,還應當遵守“用盡當地救濟原則”。唯有當地一切行政和司法救濟手段都用盡,才可以提出領事保護——而且,軍事力量仍然不能“順理成章”地介入。

這也就解釋了,影片《戰狼2》中海軍為何明知有一批中國工人未及撤離,卻無法派出軍事力量直接進入該國進行救援,不得不請已經退役的“戰狼”,冒險孤身潛入敵境進行救援。不過,當“戰狼”向撤僑行動指揮官傳去有效證據,證明我國公民正被叛軍及其僱傭兵殘忍殺害時,指揮官遂向國內請示,獲得批准後果斷下令“開火”。這裏依據的是“國民保護原則”這一有效國際習慣。

因保護國民撤僑漸成慣例

國民保護作為一項國際慣例,早在1956年的蘇伊士運河危機中,就首次由英國付諸實施。事後,英國外交大臣塞爾温·勞埃德聲稱,為了保護國民而行使自衞權並未違反《聯合國憲章》第51條,並以前述“沃爾多克三項標準”進行論證。安理會對此進行了一次討論後,便“不再追究”。兩年後,艾森豪威爾總統也實施了類似行為,向黎巴嫩派駐1萬名美軍。該次行動同樣被提到聯合國安理會討論,同樣沒有追究。

近年來,“國民保護原則”漸漸得到國際社會支持,並有被納入國際法委員會《外交保護條款草案》的趨勢。在國際法委員會和聯合國大會關於2000年外交保護第六次會議上,特別報告員約翰·杜加爾德(John Dugard)在國際法委員會條款草案中提出了一項特別條款。杜加爾德認為,在某些特定的情形下可允許訴諸武力作為行使自衞權的一種方式。儘管這一特別條款最終未得到足夠的票數支持,但其一定程度上鞏固了基於國民保護進行軍事撤僑作為一項國際慣例的地位。

專家建議加強法制保障

目前,世界上許多國家在保護本國海外國民權益方面都開展了相關立法工作。如日本於2004年制定了《國民保護法案》,2005年在內閣會議上通過了《有關國民保護的基本方針》；根據基本方針的要求,日本外務省又制定了詳細的《外務省國民保護計劃》。而美國除了有完善的《全民緊急狀態法》外,“9·11事件”後更加緊了對美國海外機構和公民的安全保衞工作。儘管現行憲法第50條規定中國公民海外權益應受保護,但“徒憲不足以自行”。目前除了我國2009年10月31日通過的《中華人民共和國駐外外交人員法》外,我國在海外國民保護方面上還沒有專門的法律法規。

因此,借《戰狼2》的熱映和社會廣泛關注的契機,有學者建議就軍事撤僑等海外國民保護問題,加強法制建設:

對外層面,在國際法層面尚未形成條約公約時,應當通過簽訂雙邊條約和多邊條約,建立有效的雙邊國家或區域內相互間(第三國)的保護機制。對與我國有外交或領事關係的,華僑較多或外派企業和人員較多的國家,更應當加強同這些國家簽訂雙邊條約,以保護我國公民在該國的人身和財產安全。此外,還可以積極參與各種地區性合作組織,如東盟地區論壇(ARF)、上海合作組織、亞太安全合作理事會(CSCAP)等,通過簽訂多邊條約的形式,保護中國公民在這些締約國的合法權益。

對內層面,應當通過專門立法,更好地保護海外中國公民的合法權益,如制定《中華人民共和國海外公民保護法》。有專家提出,這項法律或許應該至少包括以下內容:

一是設立專門的國外安全風險預警機制。這一機制至少應包括三個環節:關注,對各地可能導致侵僑事件發生的動向和趨勢持續關注；評估,對所在國政治走向或中國僑民與當地民眾矛盾激化程度可能導致侵僑的概率進行預判；預警,即提前發出安全警示,提供撤離建議。二是建立海外中國公民權益保護的專項基金,為突發事件的應急救濟提供資金保障。三是設立重要證件的雲保管制度。對於護照等能證明身份的重要證件,領事機構應當做好在線存檔,以備不時之需；加強人臉數據庫的建設,提高救援時的識別效率。四是明確撤僑行動負責機構,培訓專業救援力量,建立支持網絡。

未來,“戰狼”或許能不再赤手空拳隻身赴險,而海外中國公民也能更加感受到祖國的強大和家的温暖。