特朗普政府為何對華使出這一招？

美國總統特朗普 圖源：中國青年網

美國當地時間8月14號特朗普簽署總統備忘錄，授權美國貿易代表萊特希澤，根據《1974貿易法》的302(b)條款決定是否就中國有關法律、政策和實踐可能不合理或歧視性損害美國知識產權、創新和技術展開調查。這種做法引發了外界對於美國採取單邊行為損害中美經濟關係的擔憂。

301調查的那些事兒

302（b）條款是界定特別301條款執行的方式之一。在特別301條款的規定之下，如果一國繁雜的法律、政策和實踐對美國知識產權相關產品產生實質性或潛在負面影響，除非該國能展開有誠意的談判，或者在雙邊或多邊談判中承諾提供充分有效知識產權保護，否則，美國貿易代表辦公室必須將該國列入“優先國家名單”。根據302(b)條款，對於進入這一名單的國家，美國貿易代表辦公室必須發起301調查，除非貿易代表辦公室認為調查會損害美國的經濟利益。

近幾年來中國均被列入“優先觀察國家名單”，並沒有進入“優先國家名單”。特朗普在總統備忘錄中也只是授權萊特希澤決定是否對中國展開301調查，而萊特希澤當天就聲明要展開全面的調查。其背後存在兩個方面的原因。首先是萊特希澤的主觀判斷和個人偏好。萊特希澤認為，中國的產業政策和其他要求技術轉讓的實踐，是美國多年以來一直面臨的極其嚴重的問題。回顧歷史，里根政府時期發起了49次301調查。萊特希澤是當時的副貿易代表。其次，根據2016年美國國會通過的修正案，對於每個進入“優先觀察國家名單”、並持續1年以上的國家，美國貿易代表辦公室必須提出推動該國提高知識產權保護和公平公正市場準入的行動計劃。無論是技術層面還是實踐層面，這都是非常困難的事情。

301調查是基於美國國內法的單邊主義行動，一直為國際社會所強烈反對。但我們必須認識到，*301調查本身並不違背WTO規則，WTO協議對這一行動本身並沒有約束。*根據美國貿易法對調查過程的規定來看，如果涉及雙邊或多邊貿易協議，並且相關國家間的磋商不能產生可接受的解決辦法，則首先使用相關貿易協議中的爭端解決程序。如果調查結論不能解決相關問題，則進一步確定外國的相關政策實踐是否滿足下述三個條件中的一個：1）使得美國無法行使貿易協議中的權利；2）外國政府對其政策實踐無法給出合理解釋，並且加重了美國企業的負擔或者限制了美國企業的業務；3）外國政府不合理的或歧視性政策實踐，加重了美國企業的負擔或限制了美國企業的業務。如果滿足前兩條中的任何一條，美國貿易代表辦公室就必須採取行動；如果只是滿足第三條，則進一步考慮是否需要採取行動以及採取何種行動。美國政府可以利用301條款應對外國政府不合理的、歧視性的政策實踐，強化其在雙邊和多邊貿易協定中的權利。因此，301調查本身並不違背WTO協議。是否會出現違背WTO規則的情況，則要看美國最終根據調查結果而採取的具體行動和措施。

美國發起301調查的四大原因

WTO成立以來，美國很少使用301調查。進入新世紀，只是在2013年針對烏克蘭的知識產權保護問題使用過一次301調查。由此，301調查被很多人看作是過時的政策手段。但我們必須認識到，時至今日，301調查依然被美國看作是解決外國不公平貿易行為的最重要的法律手段之一。

特朗普政府選擇進行貿易調查，原因有四：

首先，對於美國政府而言，這是具有完全自由裁量權的貿易政策工具。可以應國內企業的請求而發起調查，也可以由政府主動發起調查。在現有法律之下，這完全依賴於政府的自主裁量，無需國會批准或進一步授權。對於特朗普政府來説，在諸多改革計劃或政策措施備受挫折的情況下，這是少數幾個能在形式上兑現的競選口號。至於最終的調查結果和實質性行動，對於時下的特朗普政府應該不那麼重要。

其次，這是一種主動性的政策工具。無論是在確認外國的某種政策實踐違反了貿易協定的情況下，還是在美國單方認定為不公平、不公正或不合理的情況下，均可以啓動調查並根據結果採取單邊性、強制性的報復措施。301調查的一個重要作用是，在外國貿易政策不受任何規則管制或者沒有違反既有規則的情況下，美國可以依據自身的標準和調查做出判斷和採取行動。從歷史經驗看，美國在烏拉圭回合的談判進程中依然積極使用301條款，這在一定程度上推動了服務貿易、貿易有關知識產權和貿易有關投資的規則進入WTO協議，這些都有利於美國的經濟利益。此外，這也助推了WTO爭端解決機制的建立。對於力圖重構美國對外貿易和投資規則的特朗普政府，自然不會放棄這種可以靈活使用的籌碼，即便被很多人認為已經“過時了”。

第三，與其他貿易政策手段相比，301調查的使用頻率非常低，但效果卻極其顯著。1974年至今，美國政府共發起過122次301調查，這遠遠低於其他反對不公平貿易的政策手段的使用頻率。並且，這些調查都取得了非常明顯的效果。雖然現實背景和具體情況都不同於過去，但是對於時下的特朗普政府來説，這種凸顯強硬姿態的手段應該具有較大的吸引力。

最後，不同於美國其他大多數貿易政策手段，301調查指向的外國貿易和投資開放以及市場秩序的調整。*無論是基於現有的國際分工特點，還是基於美國國內的供求結構特徵，限制進口都是得不償失的。對於這一點早有共識。*對於美國具有競爭優勢的農業、高端製造業和服務業，需要綜合利用出口和對外投資等渠道，在全球範圍內獲取最大利益。這不僅需要其他國家開放相關市場和投資領域，還需要規範其他國家國內的生產經營環境和市場競爭秩序。301調查直接指向這些問題，無論最終結果如何，無論是針對中國還是其他國家，都有助於啓動針對這些問題的談判磋商，也有助於美國在後續談判中爭取先行優勢。

（於春海，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，海外網特約作者）