甄選運營完善評價 專家：多管齊下破PPP發展難題
甄選專業運營方 完善績效評價 加快推動立法進程
專家：多管齊下破解PPP發展難題
□本報記者 李剛 盧錚
充分發揮資源整合優勢
中國證券報：如何評價PPP在當前供給側改革、建立現代社會治理結構中的作用？
賈康：國家大力倡導PPP，含有推進供給側結構性改革的內在邏輯。基本公共服務供給，是政府擔責的社會治理和整個經濟社會資源配置中供給體系的重要組成部分，需要持續穩定的和大宗的資金做支撐。
隨着政府公共職能的進一步擴張，基本公共服務供給客觀上更加多元化，財政支出隨之會增長，這也使得政府赤字壓力與債務風險問題凸顯。種種現實因素倒逼我國地方政府治理模式轉變，基本公共服務供給體系與制度機制亟待改革。在這樣的大背景下，政府與社會資本合作(PPP)項目建設如雨後春筍，分佈在各地各相關行業。在2015年至2018年，中國如果把公共部門負債率同口徑提高到50%左右，可增加的公共部門資金規模將達7萬億元左右，更重要的是可以結合PPP，使這筆財政資金較好拉動民間資本跟進，發揮顯著的乘數效應。
就全局而言，PPP的核心意義在於最大化公共利益，實現“共享發展”，但其機制創新之處，是把“在商言商”的企業與商業性金融體系的財力，一起拉進公共服務支撐條件建設領域，實現合作伙伴式的風險共擔、利益共享而“共贏”式發展。政府與社會資本合作自有其豐富的哲理意藴，從公共性維度看，PPP增加的無疑是公共服務供給，但PPP是分享或重新分配風險、成本、效益、資源和責任的管理機制創新，不限於一般人所理解的單純的跨部門參與和融資模式創新，它既涵蓋又已超越了委託——代理契約關係，致力於以機制創新實現某種共同目標，意味着參與者可以通過協商締結合作發揮1+1>2、1+1+1>3的資源整合優勢。
中國證券報：PPP是為了推動公共服務領域改革，更好地引入市場的機制和資源，而不是單純地解決融資問題。怎樣實現PPP的融資功能與提升公共服務能力的統一協同？政府如何才能為PPP項目找到專業運營方？
賈康：直觀地看，PPP是一種融資機制，政府帶動社會資本跟進，支持基本公共服務供給；PPP還是一種管理機制，在可能情況下，對接市場機制，有意識地藉助企業和私人部門的效率優勢；從全局看，PPP更是一種治理機制，使政府在有限的税收、公債以及財政撥付下與非政府的多元主體一道提供更多更好的基本公共服務，實現公共利益。
PPP不僅有利於轉變公共服務的供給機制，避免上下級政府由於責任不清以及同級政府財政競爭所造成的基本公共服務供給低效，還可以剝離一部分政府性債務以便減輕政府的債務壓力，使地方政府從傳統單一年度的“預算收支管理”，轉為多年度的“資產負債管理”。政府通過融資、管理、治理機制整合引導社會資本提高公共服務供給績效的同時，可有序對接混合所有制改革，推動國有企業改革的深化發展，有力推進法治化。因此，PPP在帶來財政革新的同時，也帶來了管理、治理的革新，不能只停留於融資的層面來理解認識PPP。
社會資本通常被認為比政府具有更高效的建設項目管理水平，這一點被普遍視為政府引入PPP旨在提高效率和有效性的重要着眼點。然而，以PPP方式提供公共服務並非沒有爭議，其焦點圍繞着是否真正需要將公共服務外包給社會資本。政府期望PPP為納税人節約成本和效率是否可行？長期的PPP會不會鎖定政府的資金安排以及限制政府的靈活性？就之前出現的某些案例來看，政府治理並未獲得所期望的成功，甚至治理風險有所增加。雖然教訓各不相同，但一般而言，項目失敗多數與決策時單純融資觀點有關，獨立第三方中介諮詢往往不足，更缺乏民眾參與，一些部門可能只關注以招商引資和增加GDP為工作導向，努力推進項目建設時缺乏合理的全面規劃與戰略佈局。
管清友：過去三年，我國PPP發展取得了不俗成效，但有些問題逐漸暴露，“重建設、輕運營”便是突出的一項。地方政府樂於藉助社會資本解決資金難題，施工企業希望獲得前期相對豐厚的施工利潤，兩方“一拍即合”，迅速達成合作，致使施工企業尤其是央企施工企業成為本輪PPP模式的最大受益者。但是，PPP模式不僅是一種單純的融資模式，更是一種綜合的管理模式，包含規劃、融資、建設、運營維護等眾多環節，在引入關注社會資本的資金和建設方面實力的同時，應整合社會資本方的知識技能、管理經驗、創新能力、市場約束等“附加值”，充分發揮社會資本優勢，提高公共服務供給效率。
一般而言，PPP項目的合作週期是10年至30年，建設期兩三年，運營期佔據了項目整個生命週期的大部分比例，是PPP項目持續運營、質量保障的關鍵因素。為保障PPP項目進展順利，專業運營方必不可少。在選擇社會資本方時，首先，應設置准入門檻。地方政府應正視PPP模式，在社會資本的選擇過程中關注PPP項目的運營環節，綜合評估社會資本的專業能力。社會資本應滿足相應的准入門檻，至少具備專業的運營能力，能夠承擔項目運營風險，且願意長期合作。其次，優中選優。在滿足准入要求的社會資本中優先選擇具備豐富專業運營經驗、業內信譽度高、有一定規模的合作方，保障運營期的安全與穩定。最後，定期評估，結果導向。選定社會資本後，在項目運營過程中完善對社會資本的績效考核機制，對於考核不合格的，責令限期改正，如若不能滿足要求，應及時予以更換，切實保證PPP項目質量，謹防“濫竽充數”。
合理劃分風險和責任
中國證券報：當前一些參與PPP項目的企業與地方政府，似乎不太希望承擔項目建設和運營中的風險。對此，如何在控制政府責任的前提下放大政府信用，並儘可能地保持PPP項目需求與融資方風控之間的平衡？
賈康：公私風險分擔應是理想化目標取向下，正和博弈和專業化方案的探索。與任何投資項目一樣，在PPP模式下，政府與社會資本均會不可避免地面臨風險，而各方面臨的風險不同，往往應力求在合同中合理地約定風險分擔方案。
從企業面臨風險的角度講，參與PPP的外資企業、跨國公司，在全球競爭中，不僅面臨經濟約束，更要面臨由於政府介入而形成的約束。PPP項目涉及的政策比較多，由於PPP在中國尚處於起步階段，相關法規政策有待於進一步完善。此外，政府具有極其多元、複雜的目標，這將在一定程度上增加PPP合同執行和修改的不確定性，容易出現前後政策不一致的風險。
在合作共贏的理想化目標取向下，建立健全尋求共贏的PPP風險評估機制，是一種必備的談判任務。項目執行過程中，風險一旦發生，對於各個合作方來説，以最專業的方式尋求解決辦法是規避損失的最有效途徑。評估機制和預案設計也可以力求將風險進行經濟量化，並將風險處置預案機制化，以風險分擔方案的形式儘可能詳細地寫入合同協議，在優化處理風險防範方面，儘量讓合作各方的損失最小化。
從政府面臨風險的角度講，PPP模式的本質內涵將適合由企業應對的那些風險因素轉移到企業部門從而提升績效，然而，這種風險轉移會有爭議。就經濟角度而言，有些公共服務是資本密集型的，並不能從收費中籌足必要的收入。PPP的核心本質之一，是社會資本在獲得適當獎勵回報的同時承擔相應的風險，社會資本方應該具有正確合理的心理預期，即失敗也會賠本，成功則會有“非暴利而可接受”的利潤入賬。如果社會資本沒有經營運行好，別指望讓納税人買單。事實上，基本公共服務供給PPP機制創新，意味着日益多元化的治理機制，在長期中消除短視化與局部化的侷限性，並應使夥伴關係的各方以優勢互補的方式和機制來更好地、更有分工合作特徵地來承擔與收益相匹配的風險。所以，風險評估與防範、分擔機制在充分照顧各方利益的同時，一定要以專業化的高水準和可行的動態優化調整機制，使合作各方的共同利益平衡點更趨向於綜合意義上的公共利益。
管清友：風險是社會資本參與PPP項目的最大顧慮，也是PPP項目融資難的癥結所在，現實中擔保是解決這兩大難題的重要着力點。為了降低風險，放大政府信用，無論是施工方還是金融機構，以前做政信項目時都會要求地方政府出具擔保函、承諾函、安慰函等承諾擔保措施。但是《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(簡稱“50號文”)發佈後，為了進一步規範地方政府舉債融資行為，上述違規擔保承諾都被明令禁止，加上財政部嚴查問責地方違規舉債擔保行為力度不斷加碼，地方政府能夠提供的合法合規的擔保方式十分有限。融資方從風控角度出發，希望通過設置相應的擔保機制，防範並規避PPP項目全生命流程中存在的風險也是無可厚非。
為了在兩者之間找到平衡點，根據現有的政策規定和PPP項目的實際操作，PPP項目可採用三種增信方式。一是強化政府財政支出責任預算管理。將PPP項目合同中涉及的政府支付義務，結合中長期財政規劃統籌考慮，通過人大決議納入同級政府預算，使得資金償付更有保障。二是設置保底量。在PPP方案設計過程中，為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，通過嚴謹周密的論證後，可在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產品或服務的需求低於一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應合理的補貼，但注意是“保底不兜底”。三是政府出資的擔保公司提供融資擔保服務。50號文提出允許地方政府，結合自身的財力情況，設立或參股擔保公司，構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依據出資範圍承擔有限責任。這或許是在控制政府責任的前提下放大政府信用最為有效的方式。
新型責任機制呼之欲出
中國證券報：目前，各地PPP項目的運作模式相對簡易，PPP模式創新與既有的發展規劃及項目運作方式之間的矛盾如何解決？
管清友：截至6月底，財政部統計口徑的全國PPP綜合信息平台入庫項目13554個，投資額16.3萬億元，落地項目2021個，投資額3.3萬億元，進展飛速，體量巨大，但有機構統計，這僅僅是中國式PPP總量的三分之一，加上發改委體系和未入庫項目，中國已當之無愧地成為世界上最大的PPP市場。在中國式PPP“大躍進”的同時，PPP質量着實令人堪憂，表現較為突出的是PPP項目運作模式相對簡易，很多PPP方案僅是通過“複製粘貼”進行簡單的更新修改，未能結合具體項目情況對全生命週期可能出現的各種情形進行論證，導致風險潛存，方案設計亟待優化完善。
推動PPP改革，加速投融資模式和制度創新，PPP方案設計是基礎也是重中之重。PPP涉及面廣，涵蓋行業、工程建設、財務、法律、金融等多個方面，考慮到PPP模式的複雜性和綜合性，引入專業的中介諮詢機構負責PPP項目方案設計是較為常見的做法。為避免PPP模式的創新與既有的發展規劃及項目運作方式之間的矛盾，在PPP項目前期，應讓中介諮詢機構提前介入，全程參與政府主管部門的規劃、交易開發、管理和決策流程，便於其充分了解PPP項目信息，並與後續的諮詢、採購、合同簽署、行政監管、績效評價以及移交等過程保持連貫和一致，確保PPP方案設計科學合理，為項目推進打好基礎。同時，中介諮詢機構作為連接政府和社會資本的溝通橋樑，引導政府在與社會資本談判磋商中保持平等地位，協助解決前期工作中的問題和困難，協調落實各項條件，加快項目推進進度。
中國證券報：PPP項目已經出現某些由於缺乏問責機制導致的失敗案例，如何從機制設計上減少失敗的可能性？績效評價工作能否有效開展是PPP項目能否成功推廣的重要因素之一，對於績效評價工作的有效深入開展，有哪些建議？
賈康：PPP是經濟新常態下混合所有制改革的具體實踐，與之相對應的問責機制要與時俱進。PPP的發展有望提供一種新型的責任機制，為問責創造新機遇，也為公眾參與治理提供一種渠道。正是由於PPP改變了政府提供公共服務的傳統模式，公眾、社會資本、第三方獨立的中介諮詢機構都在這個過程中參與到公共領域，所以帶來了擴展公眾參與的客觀需要和現實壓力。只有公眾監督真正參與到PPP中，才能使問責機制更好地發揮防範腐敗、瀆職等作用，引導PPP在運行中實現公共利益。
當下，PPP的評估機制、仲裁機制和問責機制總體而言在中國尚屬試水期。評估機制可以量化合作各方的風險和收益，仲裁機制使合作各方的權益得到有效確認而引導糾紛解決，問責機制使合作各方都能更好地承擔相應的責任，這些在一定程度上可以幫助合作各方規避風險。雖然用績效約束與問責的方式調和PPP的內在矛盾至少在初期會帶來一系列的挑戰性任務，但方向如此，需要積極探索、積累經驗。
PPP對於實質性轉變政府職能、優化政府行為和全面推進法治化，不啻是一種“倒逼”機制。PPP的發展對法治、契約和所有相關營商文明的培育，都將是一種催化劑，對於降低交易成本、鼓勵長期行為和促進社會和諧進步，具有國家治理現代化和包容性發展層面的全局意義。激勵機制伴隨的問責機制，有必要加入陽光化的公眾監督與規範化的司法渠道的仲裁和判決這樣的糾紛解決機制。
管清友：績效評價是PPP模式的點睛之筆，通過項目全生命週期進行有效監督，為項目的運行成效進行科學評估，是PPP項目成功的重要保障。必要適度的績效評價，在確保社會資本獲得合理收益的同時， 對社會資本形成正向激勵，實現激勵相容，提升效率。為有效深入開展績效評價，建議在以下四個方面予以強化。
一是加大績效評價重視程度，防範流於形式。在PPP項目實際操作過程中，中介諮詢機構、政府和社會資本應全面認識到績效考核對PPP項目的重要性。中介諮詢機構在方案設計時將績效考核作為重要的組成部分，使社會資本或項目公司的收益與建設運營成效掛鈎，對社會資本或項目公司的行為產生實際約束；政府起到引導和監督作用，督促社會資本保質保量完成；社會資本應比照績效評價內容提升質量和效益。
二是完善績效評價內容，健全績效評價體系。PPP項目績效評價應以保障項目質量、提升項目效率為目標，重點關注PPP項目操作流程是否規範，實施方案是否科學、可行，物有所值評價是否合理，財政支出是否在財政可承受能力之內，PPP合同是否合法合規、項目的財政補貼方案及績效考核是否科學合理、社會公眾是否滿意等眾多因素，應基於上述評價內容，制定綜合完善的績效評價體系。
三是分階段績效評價，保障PPP全週期質量。考慮到PPP項目的持續週期較長，包括識別、準備、採購、執行和移交五個階段，且各階段的關注點不同，因此對PPP項目全生命週期進行全盤考慮明顯不太合適，故應結合實際，對PPP項目分段進行績效評價。至少應包括以下兩個階段的績效評價，第一階段是建設完成後進行項目的前中期績效評價，主要針對項目前期立項、設計、招標及施工階段指標的評價。通過此階段績效評價，可在運營階段做出控制運營成本、改革管理方法、調整設備維護期等措施，有效提升項目運營階段的品質。第二階段是運營期後的移交階段進行績效評價。一方面可考核項目公司在項目運營期的管理及運營質量，另一方面保障政府回收項目時的遺留風險降到最低，減少政府移交後的運營負擔。
四是績效評價要突出重點，主次分明。由於PPP項目要實現政府、社會資本和社會公眾三方利益的均衡，且各方存有交叉，在進行PPP項目績效評價時，要突出重點，確立項目的核心績效指標。如項目運營的經濟性，包括政府的資金控制，社會資本的合理收益；項目的效果，包括工程質量、工期和安全指標；項目的效率，評估服務的及時方便性；項目的公平性，考量社會公眾對項目的滿意度等。
加快推進立法進程
中國證券報：在很多業內人士看來，加快立法將有助於推進PPP行業規範。PPP立法應主要關切哪些方面？
賈康：當前加快PPP立法進程是非常必要的，PPP是催化也是倒逼法治化進程的機制創新。沒有法制強有力的保障，就不可能形成PPP發展的可持續性。PPP立法無法迴避的一個重大問題，是PPP項目所形成合同的契約性質問題。政府和非政府主體要做PPP項目，既然是夥伴關係，自願簽字，那麼雙方在簽字時就應是平等民事主體的身份，而不是行政的上級和下級的關係，因此PPP合同應該是民事合同。目前有一種觀點認為，它是一種特殊的行政合同，對此我不認可。行政關係是隸屬關係，是上下級關係，不需要合同。
另外，還有一種調和的説法，認為PPP合同契約可以是民事合同和行政合同的混合體，兩者性質兼而有之。我不能同意這種觀點，這種調和在實際執行中會矛盾百出，最終會落入不可持續狀態。在PPP籤合同之前，政府當然有裁判員的身份，但是當具體的某一個地方政府作為夥伴一方，和另外的非政府的主體即社會資本一方，自願簽字形成具體的PPP項目合同時，雙方則形成了平等身份。當然，上級政府也會有某種裁判員的身份，是要監督和推動法律實際約束效力的落實，但是具體參與PPP項目的地方政府，是絕對不能再保持着行政主管部門的身份與企業形成契約履行中的實際關係。
立法是很嚴肅的事情，希望能夠積極推進這個過程，但總體上最關鍵的是不迴避矛盾問題。在立法過程中，力求最充分調動專業人士共同討論。討論中應廣泛聽取企業和社會各界的訴求以及意見建議。在重大問題上應該召開專題研討會，對於一些特別有必要的關鍵點，不排除在立法的一定階段上以聽證會的方式體現陽光化和優化與社會各界的互動，以凝練可能的共識，來促成PPP法規的制定儘可能達到高水平。