國家公園：給子孫後代留下珍貴的自然遺產

新華社北京9月26日電題：給子孫後代留下珍貴的自然遺產——國家公園體制三大看點

新華社記者安蓓、高敬

《建立國家公園體制總體方案》26日正式出台，中國國家公園建設進入實質性階段。國家公園是什麼“公園”？為誰所有，由誰來管？普通百姓怎麼受益？

資料圖：神農架國家公園“太子埡”景點。 周星亮 攝

國家公園是什麼“公園”？

祁連山，我國西部重要生態安全屏障，黃河流域重要水源產流地，也是我國生物多樣性保護優先區域，但因礦藏富集面臨無序攫取造成的環境破壞……2017年6月，中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，這片珍貴而脆弱的生態系統，將得到更為嚴格系統的保護。

國家公園雖然帶有“公園”二字，但它既不是單純供遊人遊覽休閒的一般意義上的公園，也不是主要用於旅遊開發的風景區。

“國家公園是眾多自然保護地類型中的精華，是國家最珍貴的自然瑰寶。”世界自然保護聯盟駐華首席代表朱春全説，建立國家公園的首要目標是保護自然生物多樣性及其所依賴的生態系統結構和生態過程，推動環境教育和遊憩，提供包括當代和子孫後代的“全民福祉”。

方案提出，國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控範圍，實行最嚴格的保護。

“我國的國家公園建設堅持三個理念：生態保護第一、國家代表性、全民公益性。”清華大學教授楊鋭説，相比以審美體驗為主要目標的風景區，國家公園是中國生態價值及其原真性和完整性最高的地區，是最具戰略地位的國家生態安全高地，例如三江源、大熊貓、東北虎豹、神農架和武夷山等國家公園體制試點都具有這樣的特徵。

“國家公園，就是要把最應該保護的地方保護起來，世代傳承，給子孫後代留下珍貴的自然遺產。”國家發展改革委有關負責人説。

為誰所有，由誰來管？

巍巍崑崙腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。三江源這塊中國大陸生態最為敏感的“皮膚”，正成為名副其實的野生動物天堂。

2016年，我國首個國家公園體制試點——三江源國家公園體制試點獲批。隨後成立的三江源國家公園管理局，整合了所涉4縣國土、環保、農牧等部門編制、職能及執法力量，建立了覆蓋省、州、縣、鄉的4級垂直統籌式生態保護機構。

“國家公園應由全體國民所有。”國家發改委有關負責人説。根據方案，國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷，集體土地優先通過租賃、置換等方式規範流轉，由國家公園管理機構統一管理。

“方案明確提出建立統一事權、分級管理體制和財政為主的多元化資金保障制度，回答了國家公園哪些是國家的、哪些是地方的，哪些歸國家管等一系列‘權’‘錢’難題。”國務院發展研究中心研究員蘇楊説。

根據方案，未來將組建一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。相關部門依法對國家公園進行指導和管理。

蘇楊強調，必須改變當前自然保護地碎片化和多頭管理的問題，打破部門和地域的限制，使日常管理、綜合執法、經營監管等都政出一門。

“建立統一的國家公園和自然保護地管理部門，並非不需要跨部門以及中央和地方的協調與配合。反而更加強調構建服務型政府，加強部門之間、中央和地方之間、政府、企業、社會團體和個人之間的協調和配合。”朱春全説。

國家公園體制的建立，核心是體制創新。據瞭解，東北虎豹國家公園體制試點立足國有林地佔比高的優勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使。湖北省整合有關管理職責，成立神農架國家公園管理局，統一承擔1170平方公里試點範圍的自然資源管護等職責。

國家發展改革委有關負責人表示，我國的國家公園建設，將把創新體制和完善體制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進。

普通百姓怎麼獲益？

以美國黃石國家公園為代表，各國的國家公園都堅持公益屬性。中國的國家公園未來將怎麼收費？

“在國家公園體制試點過程中，由於理解上的偏差和缺少明確規定，曾一度出現各部門各地方紛紛設立不同類型的所謂‘國家公園’，導致對國家公園的‘認識誤區’。”王毅説。

楊鋭強調，國家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產，是我們從祖先處繼承，還要完整真實地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和 “金山銀山”。因此，國家公園在局部利益和個體利益面前要始終以國家利益為重。

“國家公園強調全民公益性，主要體現在共有、共建和共享上。”國家發改委有關負責人説，在有效保護前提下，為公眾提供科普、教育和遊憩的機會。

楊鋭建議，國家公園制度設計中，應保證每個國民平等參訪的權利，為此國家公園應以國民福利為原則，實行低費用門票以及相配套的預約制度。

根據方案，立足國家公園的公益屬性，將建立財政投入為主的多元化資金保障機制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統籌安排，並負責統一接受企業、非政府組織、個人等社會捐贈資金。

“下一步將加大政府投入，推動國家公園逐步迴歸公益性。”國家發改委有關負責人説。