鮑志鵬：如何理解緬甸民族問題的實質

2017年8月25日，緬甸若開邦的30處警察哨所和1處政府軍軍營遭遇武裝分子襲擊，武裝分子自稱是來自“羅興伽救世軍”(ARSA)的武裝組織。緬甸政府軍隨後在緬甸若開邦北部開展了大規模的武裝清繳。暴力衝突帶來的傷亡和緊張局勢造成的恐慌導致部分羅興伽難民逃離若開邦，前往毗鄰的孟加拉國避難，衝突造成的人道主義危機引發了國際社會的廣泛關注。雖然緬甸國務資政昂山素季在9月19日關於緬甸民族和解與和平進程的演講中表示，9月5日以來若開邦已無新的武裝衝突發生，軍方的清繳行動也已停止，但是族羣間暴力衝突仍然存在。根據緬甸《環球新光報》9月28日報道，安全部隊在若開邦北部發現了45具慘遭屠殺的印度教徒屍體。本屬於若開人與羅興伽人為主體的矛盾如今又牽涉了印度教徒，族羣衝突面臨着擴大化的危險。嚴峻的局勢下難民危機持續發酵，根據聯合國難民署的統計，截至9月28日，已有約501000羅興伽難民逃至孟加拉國。

顯然，若開邦緊張的族羣關係與全國民主聯盟(NLD)領導的民選政府一直推動的全國民族和解進程形成了鮮明的對照。新政府上台以來，將民族和解作為政府工作的重中之重。在2016年4月1日佛曆新年的首次電視講話中，昂山素季提出了政府的五大優先方向，即民族和解、國內和平、法制、修憲和繼續發展民主，民族和解成為了新政府的首要目標。新民選政府成立了民族和解與和平中心(NPRC)，取代了原來效率低下的緬甸和平中心(MPC)。2016年8月31日，“21世紀彬龍會議”即和平大會召開，確定和平大會以後每半年舉行一次，直到最終協議達成。2017年5月24-29日，第二次和平大會召開，並且邀請了未簽署全國停火協議(NCA)的7家民族地方武裝。會議最終在37項條款上達成了共識，其中包括了“未來的緬甸將是一個聯邦民主國家”的關鍵條款。然而，民族和解進程取得進程的同時，仍然伴隨着短時間內難以化解的矛盾分歧。紅撣族等民族要求獨立建邦，由最大的民族地方武裝佤邦聯合軍(UWSA)牽頭的聯邦政治談判協商委員會(FPNCC)要求修改全國停火協議(NCA)，並且反對將全國停火協議與《政治會談框架》綁定，緬甸政府軍與克欽獨立軍(KIA)等四家民地武仍處於交戰狀態。多重矛盾體現了緬甸民族問題的複雜性，註定了民族和解之路必然充滿波折。

那麼，該如何理解複雜的緬甸民族問題呢？瞭解緬甸緬甸民族問題的實質，不能僅用一種大而化之的視角，而是應該建立在足夠的經驗性判斷的基礎上，結合不同的角度進行解讀。筆者認為，緬甸的民族問題主要歸因於存在大量前現代因素的國家在進行現代國家建構的過程中所存在的內在張力。關於國家建構(state-building)，查爾斯·蒂利(Charles Tilly)將其定義為“國家對於社會的權力進程”。而弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)則認為“國家建構就是在新建一批國家政府制度的基礎上，強化現有的國家制度”。從二戰後獨立的新興民族國家的歷史經驗看，無論是權力集中內源性建構方式，還是制度建設的外源性建構方式，都不能忽視現代國家公民對民族共同體認同建設的重要意義。

建立現代民族國家，一方面的任務是在缺乏同質化基礎的環境中確立各族羣對民族共同體的符號、文化以及身份的一致認同，另一方面的任務則是藉助系統的政治架構，明確國家的結構形式以及其他政治、社會和經濟制度。緬甸的羅興伽危機與民族和解進程是兩個不同向度上的問題。此次羅興伽人危機，在水平向度上屬於族羣和宗教間的認同問題。在垂直向度上，推動當下民族和解進程的難點在於如何通過政治手段解決聯邦政府與少數民族地方的權力分配，如何確定少數民族武裝的地位以及如何進行經濟利益分割。二者的側重點不同，交織於緬甸的國家建構實踐之中。只有綜合這兩個向度，緬甸民族問題的譜系才能夠更加清晰。

緬甸自獨立以來，民族國家建構就面臨着來自這兩個向度的困擾和挑戰。長期以來，緬甸民族問題的核心矛盾是垂直向度上中央政府與少數民族地方武裝之間的矛盾，這也是構成70餘年緬甸內戰的主線。直觀來説，被昂山素季視為民選政府優先方向的民族和解關鍵在於促成政府與各民族地方武裝的和解，結束內戰，最終實現建立聯邦民主國家的目標。而在高度敏感的緬甸佛教徒與穆斯林的關係上，由於這一問題容易觸碰極端民族主義的敏感神經，因此昂山素季也一直保持着低姿態，更遑論提出明確的政治綱領解決這一難題。然而，隨着近些年緬甸民主轉型的不斷推進，緬甸的佛教民族主義者呈現出日益組織化的趨勢。從早期的“969”運動，到具有一定組織化政治動員能力的“馬巴達”(Ma Ba Tha)以及其他名目繁多的極端民族主義組織，民主化釋放的政治空間為極端民族主義者干預國家政治提供了更多機會。正是在“馬巴達”的遊説下，2015年緬甸議會相繼通過了人口控制法案、佛教婦女特殊婚姻法案、改變宗教信仰法案和一夫一妻法案，這些法案被普遍視為是針對緬甸穆斯林的。2016年10月羅興伽武裝組織發動的襲擊事件也被極端佛教民族主義者用來進行大肆渲染。

由此觀之，兩個向度上的民族問題將在一定時期內繼續伴隨着緬甸艱難的現代國家建構進程。緬甸政府推進的民族和解進程雖然取得了一定進展，但是在關鍵問題上面對少數民族代表五花八門的要求，緬甸政府與各方在關鍵問題上的分歧仍然巨大，但是這些問題的大部分至少是能夠通過政治對話手段在談判桌上進行談判的。事實上1988年以來除了佤邦聯合軍(UWSA)以外，緬甸其他各民地武的實力都已經削弱，緬甸政府軍在實力對比上的優勢日益明顯。1996年坤沙領導的“蒙泰軍”解體之後，已經沒有民地武提出從緬甸聯邦獨立出來的政治要求，在垂直向度上緬甸的國家建構已經取得了明顯進展。但是，水平向度上的族羣間和宗教間的矛盾卻呈現日益惡化的態勢。隨着時間推移，緬甸民族問題的譜系中，水平向度上族羣宗教間的矛盾的權重將會進一步上升。而如何解決這些問題，將是對緬甸政府執政能力的巨大挑戰。(作者是中國人民大學國際關係學院博士)