江蘇一創業者遭遇政策“打架”：拍得土地不讓用
37歲的江蘇淮安人尹冬明沒想到，創業伊始就經歷了一起“民告官”的官司。
今年4月初，尹冬明作為法定代表人的“淮安市淮陰區中大加油站”將江蘇省商務廳告上法院，要求賠償損失。
2015年，尹冬明籌資480萬元，創辦了淮安市淮陰區中大加油站，並競拍了土地，隨後向商務部門申請相關手續。2016年9月12日，江蘇省商務廳發出《行政許可申請材料補正通知書》。當月26日，尹冬明按要求將相關材料補齊遞交。直到現在，這份申請“石沉大海”，尹冬明再也沒有收到過江蘇省商務廳的回覆。
如今，尹冬明陷入兩難境地，江蘇省商務廳對申請沒有作批覆，也沒有退回，先前向國土部門交了480萬元的土地出讓金，兩年多時間沒有批覆，造成巨大損失。
“從淮安到南京，往返路途遠，耗費了我們大量時間和精力。”尹冬明説。
江蘇省商務廳審批處工作人員告訴中國青年報⋅中青在線記者：“目前在走司法程序，情況不好透露。”
申請手續“石沉大海”
2015年，尹冬明從一家輪胎公司辭職，偶然得到位於淮安市淮陰區漁溝鎮楊廟村用途為商業（加油加氣站）的土地的競拍信息，他萌生了自主創業辦加油站的想法。
於是，他聯合幾個家人、朋友合夥湊了一筆錢，創辦了淮安市淮陰區中大加油站，並擔任企業法定代表人。
2015年8月24日至9月2日，該地塊掛牌出讓期間，尹冬明憑藉之前與親戚朋友籌措的資金競拍得該土地。
相關資料顯示，2015年9月10日，中大加油站與淮安市國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同明確土地用途為商業加氣加油站，尹冬明的企業於2015年11月2日繳納了全部土地出讓金480萬元。
根據《成品油市場管理辦法》的規定，取得該地塊土地使用權後，尹冬明的加油站找到穩定供油渠道，準備了新建加油站材料。接着，他們向淮安市淮陰區商務局遞交了《關於建設淮安市淮陰區中大加油站的請示》。
2016年8月8日，淮安市淮陰區商務局現場勘查後，向淮安市商務局上報了《關於建設淮安市淮陰區中大加油站的請示》。內容顯示：“目前淮陰區中大加油站已通過招拍取得該地塊的土地使用權，對照加油站新建條件，經現場勘查，認為該站符合新建加油站的條件。”
2016年9月9日，淮安市商務局審核彙總了相關材料，向江蘇省商務廳轉報了《關於建設淮安市淮陰區中大加油站的請示》，其中包含中大加油站建設事項的具體內容。
一切手續都在順利進行中。3天后，江蘇省商務廳行政審批處向中大加油站發出《行政許可申請材料補正通知書（加油站-新建批件）》，要求1個月內補正上報材料中不齊全或不符合法定形式的材料：加油站建設申請表、建設項目選址意見書或相關土地規劃設計條件、企業營業執照、現場勘查表。
2016年9月26日，尹冬明及其合作伙伴按要求將材料補齊後遞交至淮陰區商務局，由淮陰區商務局上報給江蘇省商務廳。
他們補交資料後，江蘇省商務廳再沒有批覆他們的申報，也沒有退回他們的申請。
起訴商務廳“行政不作為”
尹冬明焦急地等待了兩個月，審批沒有結果。2016年11月24日，他來到江蘇省商務廳，行政審批處回覆他，項目材料還要向領導彙報。隨後，他奔波於當地商務局與省商務廳多次。
今年2月27日，他再次來到行政審批處遞交《催辦請求》，該部門相關負責人答覆“省商務廳不直接面向企業，回去找淮安市商務局”。
尹冬明回憶，後來，這個部門又表示“審批權下放，是淮安市商務局的事情”，也承諾“已要求淮安市商務局督辦此事，3天之內給予答覆”，但3天后並無任何答覆。
今年3月8日，商務廳一位工作人員答覆尹冬明：“跟領導也請示過了，確實沒法給你們一個相應的時間，但是我的建議就是説，你們隔一兩天可以打電話過來，先問問我們這邊的進展有沒有。”
《成品油市場管理辦法》第二十條規定：“省級人民政府商務主管部門自收到地市級人民政府商務主管部門上報的材料之日起，20個工作日內完成審核。”
尹冬明説，從2016年9月26日補正材料遞交之日算起，到2017年8月，已有近1年審批時間，早已超過了行政許可法規定的行政許可期限。
尹冬明眼看審批無望，又臨近法律規定的行政訴訟時效，“擔心若再不走法律程序，就會失去法律保護”。
2017年3月，尹冬明向南京市中級人民法院提起訴訟，以行政不作為將江蘇省商務廳告上法庭，法院已經受理。
起訴書認為，被告商務廳受理後應當進行審查，並組織會審，對原告中大加油站申請項目在省商務廳網站上公示。至今被告省商務廳未對原告申請項目在省商務廳網站上公示，也沒有下達批覆同意建設。
起訴書還認為，即使原告申請項目不符合條件，被告商務廳也應當將不予許可的決定及理由書面通知原告，同時抄送淮安市國土局，便於市國土局退回原告480萬元的土地款及損失。
起訴書認為，被告商務廳既不下達批覆同意建設，履行成品油零售經營批准的法定職責；也未將不予許可的決定及理由書面通知原告，抄送市國土局的行為屬行政不作為，為此給原告造成損失。
政策打架造成尷尬局面
其實，讓商務部門遲遲沒有回覆的主要原因是一封舉報信。
2016年11月18日，商務部門收到一封舉報信，反映“中大加油站”的相關問題，其中主要是“淮安市淮陰區中大加油站未按《淮安市2015年度加油站發展計劃公告》要求提出申請”等情況。
舉報人是尹冬明在競拍土地時的競爭對手——淮陰區某加油站負責人劉猛（化名）。
2016年12月19日，淮安市商務局收到江蘇省商務廳《關於調查處理淮安市淮陰區中大加油站項目的函》後，通知淮陰區商務局對該項目進行調查核實。當天，淮安市淮陰區商務局向淮安市商務局上報了《關於淮安市淮陰區中大加油站項目調查處理情況》。
內容顯示，項目土地掛牌前，淮陰區政府曾有關於淮陰區某加油站遷建的內容批覆，同意該加油站遷至325省道南側漁溝鎮楊廟村四組境內。
據“處理情況”內容顯示，淮陰區某加油站於2013年9月和漁溝鎮簽訂了項目投資協議，2014年11月辦理了環評預審意見，2015年6月辦理了土地預審意見；2013年至2014年期間，分別向漁溝鎮政府財政所和淮陰區非税收收入管理局交納了前期徵地費用計67.4萬元和33.2萬元。
截至發稿前，中國青年報⋅中青在線記者未能聯繫到劉猛，沒能瞭解徵地費用相關事宜。
但有意思的是，材料中也明確項目土地競拍情況是：“2015年8月24日至9月2日期間，淮陰區某加油站競標失敗，該地塊土地使用權由尹冬明競得。”
這就意味着，“淮陰區某加油站”和漁溝鎮簽訂了項目投資協議，交納了前期徵地費用，但最終沒有競得土地使用權，土地使用權歸屬“淮陰區中大加油站”。
魚鈎鎮楊廟四村地塊加油站建設項目原應由“淮陰區某加油站”建設，但土地被他人取得，不具備加油站建設的基本條件。而“淮陰區中大加油站”競得土地，具備了加油站建設的基本條件。
2016年12月19日，淮陰區商務局回覆稱：“我局經過調查認為：該項目的申報與舉報人反映情況關係不大。因此，我局對上報的項目不予撤回，懇請上級主管部門進行裁定。”
今年3月6日，淮安市商務局向江蘇省商務廳上報了《關於調查處理淮安市淮陰區中大加油站項目的函》，報告了調查處理意見：“淮陰區商務局對中大加油站項目的調查結果基本屬實”和“支持項目繼續申報”。
江蘇省商務部門的一位知情人士分析，該案並非個案，由於國土局和商務局兩個部門的政策出現了不包容性，項目前期工作沒做好溝通，導致這種情況發生。
該人士介紹，2007年至2015年，加油站申報需先由商務部門審查，通過審查的企業，才能由國土局確認報名資格。
“行有行規，誰把項目前期做好，誰就成功一半。”業內人士説，但從2015年起，國土局的報名不允許設置前期人為招標障礙，也就是説即便沒有通過商務部門的審查，也可以在國土局報名競拍土地。所以，尹冬明沒有做項目前期工作，反而競得了土地。劉猛做好項目前期工作，卻沒有足夠資金競拍土地，就不具備加油站建設基本條件。
到底應按什麼程序
業內人士認為，江蘇省商務廳的確應在20天內做出受理決定，但做出決定後即進入公示期，公示期間接到實名舉報便中止公示，進行公訴，商務部門處理之後再進行公示。舉報致使商務部門的公示中止，商務部門進行調查取證，尹冬明自然無法得到答覆。
“今年政策變化，成品油交易管理權由省商務廳下放到市商務廳，所以只能由淮安市商務局進行處理，省商務廳也沒法答覆。”該人士説，之前競拍土地的款項已入國庫，無法退回。目前，只有尹冬明和劉猛雙方進行協商，競爭對手沒有異議後，再提出申請。
6月14日，江蘇省商務廳行政審批處相關負責人通過江蘇新聞廣播《政風熱線》回應稱，從2016年9月材料報上來開始一直都在審核過程，目前這個案子正在走司法程序。“加油站整個審批過程，從材料真實性、材料的齊備性，我們都非常負責任做了認真審核，因為涉及到一些問題，既然走了司法程序，還是等司法判下來，再做進一步的判斷。”
江蘇諾法律師事務所律師樊國民認為，國土局減少了競拍障礙設置，是為了貫徹簡政放權政策。商務廳在公示過程中遇到舉報，確實要中止公示，但商務廳應保護當事人利益。目前，應由政府部門出面協調，劉猛應與漁溝鎮等部門協商補償事宜。商務部門應儘早發放許可，這才是法治精神。
有意思的是，今年3月8日，淮安市淮陰區人民政府向“中大加油站”發函稱，“關於加油站項目，區政府積極與省商務廳溝通聯絡，兩個月內給予準建批覆，一個月內辦理土地交付手續，區政府成立工作組，幫辦推進該項目進度，望你站儘快撤銷對省商務廳的訴訟。”
收到信函後，尹冬明沒有答應撤訴，“後來區政府也沒什麼動靜了。”
“政府既然把這塊地掛牌出讓了，那麼上面所有矛盾都由政府處理，跟他個人沒有關係。”淮安市國土局淮陰分局一位工作人員説，如果出現佔地矛盾，政府要解決這個矛盾，“政府掛牌不能把矛盾也掛出去了。”
該工作人員還説，政府要是不能給地，當然要退款。如果競拍土地有麻煩的手續，這些麻煩都應該是政府處理解決的。
樊國民説，在建設服務型社會、服務型政府的大背景下，政策制定的互聯互通，值得各級政府去宏觀統籌。政策上的新舊並存、條塊並行，相當程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致的問題。這種有損法律體系統一、損害羣眾對法治信仰的內在紊亂，必須改變。
樊國民説，各地哪些地方、哪些領域存在政策打架問題，各地各部門不妨做個全身體檢，讓有瑕疵的政策法規及時得到修補完善，而不致於帶病運行。保持內在統一，樹立法制權威，涵養法治精神，更好地推進公共管理，維護羣眾權益，應是題中之義。因此，政府部門在制定和執行涉及公共利益的政策方面，不僅要“上下對齊”，還要“左右看齊”，不能因為政策打架而讓老百姓買單。
事實上，不管是尹冬明還是劉猛，都遭遇經濟損失。兩年多過去，項目尚未開始，前期資金投入也可能面臨“打水漂”。目前，南京市中院開庭兩次，最近將迎來第三次開庭。對尹冬明來説，等待他的是漫漫的司法程序。