社保收支缺口越來越大 國資劃轉社保後養老有救了?
11月9日，在安徽省合肥市蜀山區井崗鎮欣塘家園小區廣場，47歲的李澤翠在為小區裏的老年人免費理髮。隨着中國人口老齡化的加劇，養老金方面的需求日漸增長。圖/視覺中國
國資劃轉社保方案落地
千呼萬喚之後，不斷做強做大的國有資本和被老百姓視為“養命錢”的社保基金之間，終於打通了一條銜接的渠道。
11月18日，國務院公佈《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，中央和地方及國有控股大中型企業、金融機構都納入股權轉讓範圍，劃轉比例統一為企業國有股權的10％。
受訪專家預估，如果劃轉到位，規模將相當可觀，全國預計劃撥總量或將達10萬億左右。
此前業內普遍預計，方案會在明年全國兩會期間公佈。不過，一些地區養老金收支緊張狀況加劇了國資劃撥社保的迫切性。
踟躕多年的劃撥方案，在十九大結束之後不到一個月時間內，果斷亮相。
劃轉規模曾有較大爭議
“這次方案的出台時間和劃轉規模，都超出了預期。”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文對《中國新聞週刊》表示，國資劃轉社保，提了很多年，但一直不動，業內普遍的預期是，會在明年兩會後、新一屆中央政府成立後出台，“但是沒想到十九大一結束就出台了。”
劃轉規模更是超出了鄭秉文的預期。“一直以來，關於劃轉規模，爭論是很大的。”鄭秉文回憶，主要在於幾個中央政府部門的意見不一致，“在研究方案的過程中，有的部門拿出的方案是劃轉3萬億，而有的部門拿出的方案是6萬億。”
此次國務院發佈的《方案》中明確，將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉範圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。
“中央確定的劃轉比例是10%，而且劃轉範圍這麼大，一下就比此前預期的劃轉額度高了很多。”鄭秉文表示。
根據財政部11月發佈的最新數據，截至10月末，全國國有及國有控股企業資產總額超過150萬億元。
列入劃轉範圍的“部分”國有資本，究竟在150萬億的總盤子中，佔有多大比例，多位受訪專家表示，很難具體估算。
“粗略估算，部分國有股權的10％，也至少有幾萬億資產。”中國企業研究院首席研究員李錦對《中國新聞週刊》表示。
這一估算也可從另一方面得到印證。今年8月，全國社保基金理事會副理事長王忠民就曾公開表示，未來將有幾萬億元的國有資本劃撥至社保基金的資金池中。
而鄭秉文的估算則更為樂觀，“刨除那些不在劃轉範圍的企業，至少還有100萬億資產，按照10％的劃轉比例，劃撥資產預估有10萬億左右。”?
此次《方案》規定，劃轉比例統一為企業國有股權的10％。10％的比例從何而來？《方案》中做了這樣的解釋：“首先以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標。”
一個可以拿來對比的比例是，2009年頒佈的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》（94號文）中，對轉持比例的規定也是10％。
一些權威人士也曾呼籲過更高的劃轉比例。2012年底，時任中國證監會主席郭樹清在“財經年會”上提出，劃撥30％~50％國有資產到社保基金。全國社保基金理事會第三任理事長戴相龍也在一次會議上建議，將國資委監管的國企上交利潤，按不低於20％比例，劃撥全國社保基金。
李錦對《中國新聞週刊》分析，此次制定10％的劃轉比例，與落實中共十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》有關。
《決定》指出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30％，更多用於保障和改善民生。”
“30％是很高的比例，按這個要求，很多地方還沒開始動。這次提出劃轉10%好像比較突然，但相對30％而言，還只是一個起步。”不過，李錦分析，即使國有資本收益上繳公共財政比例達到30％，並不意味着直接劃轉國資的比例也會達到30％，“逐漸提升，到2020年達到上限30％，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用於保障和改善民生，而非只是用於社會保險基金。”
儘管如此，整個待劃轉的國資盤子仍然不小。業內普遍預期，10％只是初期試點劃撥比例，為後續政策調整留下了空間。
在此次《方案》中，上市公司被排除在劃轉範圍之外。
“上市公司股權分散，國有股本來就不多，雖然税後利潤歸國有股，但其中拿出多少用於生產發展基金、後備基金，這是跟其他股東利益相關聯的。”中國勞動學會副會長蘇海南在接受《中國新聞週刊》採訪時表示，如果要動税後利潤，其他股東也有權利發表相應意見，事情就會變得複雜化。
李錦認為，上市公司被排除在外也有穩定資本市場的考慮因素，“上市公司涉及到股市的穩定，如果劃轉，可能會對資本市場產生難以預估的影響，所以暫時不動。”
進展一波三折
“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的思路，從上世紀90年代就開始醖釀，但進展卻一波三折。
李錦告訴《中國新聞週刊》，這種思路，最早源自於股權分置改革中的“國有股減持”政策。
1998年下半年到1999年上半年，為了解決推進國有企業改革發展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。
社保基金於2000年8月設立，同時還設立了“全國社會保障基金理事會”管理這筆基金。
2001年6月，國務院決定，國有企業在首次發行和增發股票時，按融資額的10％出售國有股，充實社會保障基金。
不過，國有股減持方案出台後，“市場價減持國有股”招致市場猛烈拋壓，上證綜指從階段高點2245點開始一路下泄，其間證監會完全停止新股發行和增發。不出5個月，10月22日國有股減持被緊急叫停，但滬深股指從當年12月開始，開始了長達5年的熊市。
這一次直接變現國有資本充實社保基金的嘗試以失敗告終。因此，成立之初全國社保基金僅有中央財政撥款200億元，以及部分彩票公益金。
儘管嘗試遭受了挫敗，但呼籲的聲音卻沒有停止過。
2003年的全國“兩會”上，身為全國政協委員的吳敬璉與林毅夫聯合提交了《關於劃撥國有資產歸還國家對老職工社保基金欠賬的建議》。
這份後來被收錄進《吳敬璉文集》的建議案中寫道：“1993年十四屆三中全會上決定引入新的財務機制，實行社會統籌與個人賬户相結合的養老保險和醫療保險體制。由現收現付制轉向個人賬户制，必然發生老職工的社會保障基金的補償問題。”
吳敬璉還在建議中回憶，當時就有經濟學家指出，應當從國有資產中“切出一塊”，劃入國企老職工的個人賬户，以補償國家對他們的社會保障隱性債務。但是，這種建議未得到有關部門的採納，致使國企老職工的“空賬户”問題成為新社會保障體制建立的最大障礙。
“空賬户”導致的隱性債務規模，在當時就已經非常驚人。吳敬璉在文中提到，當時曾經估算過這項欠賬的數額，“世界銀行估計養老保險的隱性債務規模為當年GDP的46％~69％；一些經濟學家的估計為當年GDP的71％至94％不等；國務院體改辦研究所課題組的估計則高達GDP的145％。假定這筆隱性負債只佔我國1997年GDP的30％，其總量也超過2萬億元。”
他非常擔心，如果不作預留，而把國有資產悉數撥給三級國有資產管理機構，由它們自主處理，“可能不再有足夠資源來處理對老職工的社會保障隱性債務問題，這將給未來留下巨大的金融風險和妨礙社會安定的隱患”。
這種聲音沒有被淹沒。2004年10月，中共十六屆三中全會通過《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，首次正式提出，“採取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金。”
2009年，股權分置改革完成，劃撥之議重啓。同年，國務院規定，凡在境內證券市場首次公開發行股票並上市的含國有股的股份有限公司，均須按首次公開發行時實際發行股份數量的10％，將股份有限公司部分國有股轉由社保基金會持有。
在經歷了2001年的“減持國有股籌集全國社保基金”後，這一輪探索，被稱為“轉持國有股充實全國社保基金”。
這一次的轉持，在實際操作中，也收效甚微。官方數據顯示，截至2011年末，國有股份累計劃撥給全國社保基金理事會的資金僅2119億元，只佔中央和地方持有的全部國企股份淨資產的1％，佔國有上市股份的1.5％。
全國社保基金理事會歷年來的年報也可窺見一斑：2014年，國有股減轉持資金和股份82.83億元（其中減持資金21.58億元，境內轉持股票25.36億元，境外轉持股票35.89億元），只佔當年基金資產總額15356.39億元的不足1％。2015年，國有股減轉持資金和股份金額179.04億元，在基金權益總額17966.51億元中只佔1％的比例。
十餘年時間，從國有資產中切分給社保基金的蛋糕，仍然是杯水車薪。原人力資源和社會保障部新聞發言人李忠曾表示，“全國社會保障基金成立初期，資金的主要來源一是中央財政撥款，二是國有股減轉持，三是彩票公益金及投資收益等。隨着國有企業改制接近尾聲，國有股減轉持這一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的籌資渠道。”
早在2006年，吳敬璉就對國資劃轉社保的進展緩慢提出過嚴厲批評，他曾在《財經》上撰文，不客氣地指出，“非不能也，實不為也。”
“根據當時國務院體改辦的計算，只需劃撥1.8萬億元的國有資產，就能解決國家對老職工的社會保障欠賬問題，使建立個人賬户制的困難迎刃而解。”吳敬璉指出，“領導多次表明要把十四屆三中全會關於建立新社會保障體系的決定落到實處。但是每到這種時刻，總有一些人力圖以種種理由説服領導，把社會保障改革轉回到現收現付老體制的方向上去，使行政主管機關對社會保障基金的收繳、保管和發放全權處理的權力保持不變。而這種既不向受益人報告、也不受他們約束的基金管理體制的延續，正是腐敗分子得以濫用權力、貪污挪用受益人‘保命錢’活動能夠得手的體制上的原因。”
進展不順的原因，在蘇海南看來，主要的障礙，一是認識上不統一，二來操作上也有一些不好處理的地方，“有的人認為國有資產有自己的用途，花在社保裏面去不是太合適。另外，調整社保的資金來源，涉及人社部、財政部和國資委，不同的部門會有不同的看法，在認識上有區別。”
蘇海南告訴《中國新聞週刊》，落實到操作層面，也有一定難度，“國有資產的好和差，本身有一定不確定性，怎麼認定好和差，或者現在好，將來會不會差，這些難以判斷。其次，國有資本劃轉，怎麼操作、運行，也有一些難度。”
收支缺口越來越大
2013年11月，中共十八屆三中全會通過《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。與近20年前中共十六屆三中全會通過的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》相比，在表述上稍有不同，將“資產”改為了“資本”。
此後，劃轉的進度，有明顯加速的跡象。2015年，時任財政部部長樓繼偉在多個場合多次呼籲，加快國資劃轉社保的落地。
在2015年3月22日召開的“中國發展高層論壇”上，樓繼偉便提出，要用“劃撥部分國有資產至社保基金”的辦法來解決“上一代人造成的養老金缺口要後代人提高養老保險費率來彌補”這一歷史難題。
樓繼偉詳細解釋了國有資產應該補充社保基金的理由。在1997年中國建立養老保險制度之前，國有企業和職工並沒有養老保險交費，這些職工進入新的養老保險體系則作為視同繳費來對待，從而造成了後代人必須提高繳費率來補充老人未交費造成的缺口。
一個月後，樓繼偉在清華大學演講時，再次重申了這一觀點：解決養老金缺口問題的公平辦法就是劃撥部分國有資產，充實社會保障基金，而且已經到了不得不推進的時候。
樓繼偉當時發表這一系列講話的背景是，養老保險的收不抵支的狀況在不斷擴大。
根據《2014年全國社會保險基金預算》數據顯示，2014年企業職工基本養老保險基金收入21489億元，其中保險費收入17554億元，財政補貼收入3038億元；支出19117億元，剔除財政補貼後，當期保費收入與支出相減，虧空1563億元。這一數字，到2015年，擴大到了超過3000億。
虧空拉大的原因不難理解。中國目前實行的是“統賬結合”的養老保險制度，所謂統賬結合就是“社會統籌+個人賬户”的制度，企業繳納職工工資的20％進入社會統籌基金，個人繳納工資的8％存入個人賬户。
“我們在進行養老保險制度設計的時候，世界上主要有現收現付制和基金累積制兩種類型。現收現付制是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費，來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式。基金積累制是國家強制實施的個人養老儲蓄制度，通過建立個人賬户，企業和個人繳費全部進入個人賬户，退休待遇水平完全取決於賬户基金的積累額，賬户基金可以進行投資。”鄭秉文介紹説，“我們當時看到兩種制度各有好處，所以各拿了一部分簡單拼湊在一起，叫作統賬結合，該模式目的在於將社會互濟與自我保障兩方面的優勢結合起來。”
這一制度從1997年開始實施，1997年以後進入企業工作的“新人”，從工作之初即開始繳納社保金；但1997年之前已經退休的“老人”和具有一定工齡的“中人”，他們因為此前沒繳納過社保，導致了社保賬户中存在歷史欠賬，成為了轉製成本。
為了解決轉製成本，統賬結合制度在設計之初就規定，社會統籌部分實行現收現付，即將統籌資金用於支付當期退休人員的養老金。但隨着中國人口老齡化的加劇，社會統籌部分的資金支付能力已不能滿足，只得挪用在職職工個人賬户中的資金用於支付養老金，從而使個人賬户也成為空賬。
現在，個人賬户的空賬已經越來越大。鄭秉文執筆的《中國養老金髮展報告2016》中提出，2015年城鎮職工基本養老保險個人賬户累計記賬額（即“空賬”）達到47144億元，而做實的個人賬户累計結餘僅為3274億元。
“做實個人賬户現在已經不再提了。”鄭秉文告訴《中國新聞週刊》，按照目前的運行制度，已經是事實上的現收現付制，“尤其在國資劃轉社保之後，做實個人賬户，既沒有必要，也不可能真正做實。”
從當前來看，目前養老金支付似乎並沒有太大問題，當期的制度收入是大於當期的制度支出。
《中國養老金髮展報告2016》顯示，截至2015年底，全國城鎮職工養老保險基金累計結餘已經達到了35345億元，比2014年底增加3545億元。
一些東部沿海省份和用工大省的結餘情況甚至還比較理想。2017年11月數據顯示，廣東城鎮企業職工養老保險基金累計結餘最高，為7258億元，佔總結餘的19.6％。累計結餘超千億的地區還有北京、江蘇、浙江、山東、四川、上海、山西、安徽。這9個地區共計結餘2.61萬億元，佔全部累計結餘的70.6％。
但多寡不均的現象十分突出。養老金當期收不抵支的省份增至7個，分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內蒙古、湖北、青海。其中黑龍江不僅當期收不抵支，且累計結餘已穿底，為 -232億元。
由於統籌層次低下，中西部存在的缺口只能由財政補貼予以解決，而東部沿海地區不僅不需要財政補貼，而且還有大量結餘，逐年沉澱下來。
鄭秉文曾統計，從全國範圍來看，財政補貼規模越來越大，從1998年的24億元，到2015年高達4716億元，18年來財政補貼合計26604億元，就是説，在目前城鎮基本養老保險累計結餘35345億中，75％是由財政轉移支付形成的。
在他看來，細究當期的養老金結構會看到，每年的巨大余額中一大部分來自財政轉移支付，制度的自我平衡能力很差，剔除巨量財政補貼之後，即便以目前居高不下的繳費水平，制度本身仍不能實現收支平衡，且缺口越來越大。
除了這些制度本身不可持續的隱患，另一個必須面對的現實是，人口老齡化高峯越來越近。
中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛曾預計：“到本世紀中葉，老齡化人口達到峯值，預測老齡人口將達到4.87億，佔總人口35％。”
制度撫養比的狀況也在惡化。金維剛曾表示，在職職工和退休人員的撫養比到2016年已經演變到2.73個在職人員供養1個退休人員。當中國進入人口老齡化高峯的時候，也就是到本世紀中葉的時候，可能是不到1.5個在職人員供養1個退休人員。
按照推算，本世紀30年代將達到老齡化高峯期，而且持續時間達本世紀末。屆時，相當於每三個中國人中，就有一個60歲以上的老年人，進入到老齡化非常嚴重的時刻。
隨着人口老齡化的加劇，養老金缺口還會變大：因為向這個資金池儲蓄的年輕人增速跟不上老人退休、領取養老金的增速。
普遍的共識是，代際贍養雖然在一定程度上掩蓋了養老金空賬問題，但是如果沒更好的解決方式，未來可能會出現養老金斷流的危險。
國有資本劃轉工作，真正提上日程，是從2015年開始。
原人社部新聞發言人李忠在2015年第一季度新聞發佈會上表示，國有資產劃撥全國社保基金的工作已經由財政部牽頭，國資委、人社部、社保基金理事會、證監會等部門共同推進，且相關部門已成立專題工作組，建立了工作機制，正在深入研究論證，在這個基礎上“抓緊提出一個總體方案”。
全國總體方案還處在研究階段時，差不多同一時間，山東就在全國首推了國資劃轉社保方案落地。
2015年3月，山東率先出台了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，確定將省管企業18户，部門管理企業453户，共計省屬471户國有企業30％的國有資本（包括國有控股參股企業中的國有資本）劃轉充實省社會保障基金。
其實，山東在這方面早就有所準備。2013年，郭樹清調任山東省長後，山東省國資、金融領域都進行了大面積的改革，國資劃轉社保也繼續往前推進了一步。
2014年6月，山東省委省政府出台的《關於深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》，共計26條，其中第18條即為“劃轉國有資本充實社會保障基金”，並提出設立山東省社保基金理事會，承接管理劃轉的省屬企業國有資本，行使投資者職能。
據《財新》雜誌報道，這一條是郭樹清本人寫進去的。報道中還提到，時任分管省國資委的副省長張超超，專門帶隊到國務院國資委彙報。國務院國資委常務副主任張喜武帶領九個局長聽取彙報，認為劃轉國有資本如何操作，中央層面沒有規定，各省也沒有，山東應該慎重。張超超又帶隊到中央全面深化改革領導小組辦公室彙報，得到答覆是以十八屆三中全會決定為準。
山東在當時面臨了不少“首吃螃蟹”的難題，比如，要不要成立省級社保基金理事會，省級社保理事會是個什麼機構、怎麼建，劃轉多大比例的國有資本、怎麼劃轉，無論中央還是地方，都無先例。
山東最終決定，成立山東省社保基金理事會，定位為省政府直屬的正廳級公益一類事業單位。對完成劃轉的企業，由山東省國資委和山東省社保基金理事會按持有的產權分別行使股東職權、履行股東義務，提名並選舉董事、監事。
與中央《方案》所確定的“一般不向企業派出董事”不同，據山東省委機關報《大眾日報》屬下的大眾網報道，從山東方案看，作為股東，山東省社保基金理事會依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等股東權利，但不干預企業具體經營活動，而是通過派出股權董事等方式，利用市場化手段履職行權。
“我個人認為，不應該向企業派出董事。”鄭秉文對《中國新聞週刊》表示，社保基金理事會，作為國資劃轉的承接單位，只是財務投資者，不應該對企業經營指手畫腳。
而且，在山東方案中，不僅包含非上市公司，上市公司的股份也在劃轉之列。“省屬公司不像央企，很多上市央企是境外發行，情況更加複雜。”蘇海南對《中國新聞週刊》表示，地方上在剛開始試點的時候，沒有過多考慮這些。
對不同聲音做了回應
山東省社保基金理事會理事長郭述禹曾坦言，理事會在工作推進中面臨一些困難和問題，主要是:投融資、基金運作和股權管理等領域的高端專業化人才不足；在建立市場化的國有股東履職行權模式方面，還需要進一步研究和探索；受經濟和市場形勢影響，國有企業生產經營困難，資本收益率較低，社保基金保值增值難度增大等。
專家也預料到了這些問題的可能性。“當時，有一聲音認為國有資產不適宜劃到全國社保基金理事會，其體制不順。”李錦告訴《中國新聞週刊》，對於30%的國有資產如何區分也是問題，如果把劣質資產或者虧損企業划過去的話，社保基金不但沒辦法分紅，可能還需要注資促進企業發展。
清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏也曾表示過擔心，“劃撥國有資本雖然是一大進步，但與上交紅利相比，它是否能夠為社保基金提供有效的資金來源仍然要觀其後效，因為國企的經營也會面臨風險，國企在效率和管理方面也存在很多問題。”
“當時擔心的很多問題，在這次的方案中，都通過‘三不’原則做了初步回應。”李錦告訴《中國新聞週刊》，“三不”是指此“不干預經營、不大量變現、一般不涉上市公司”，這幾個原則針對的就是以前的不同聲音。
比如，《方案》中規定，社保基金會及各省（區、市）國有獨資公司等承接主體作為財務投資者，享有所劃入國有股權的收益權和處置權，不干預企業日常生產經營管理，一般不向企業派出董事。必要時，經批准可向企業派出董事。
此前一些國資和國企人士擔心，此次劃轉對於國有企業的股權、經營是否產生影響？《方案》的回答是不干預企業經營。
還有聲音認為，一旦實施國有資產劃撥社保基金，國有企業整體上市的動力和積極性必然下降，有些企業還可能有意降低國有股持股比例。
針對這種擔心，這次《方案》規定，劃轉部分國有資本充實社保基金，主要劃轉對象是中央和地方企業集團的股權，一般不涉及上市企業。對於少量涉及的上市企業，劃轉是原國有股東將其10％的股權轉至社保基金會等承接主體，屬於國有股權的多元化持有，不改變企業國有股權的屬性和總量。
而最核心的問題是，方案實施是否意味着出現大量變現國有資本？如果大量變現，勢必影響國企的穩定和發展。
財政部在解讀此次方案時，專門就這個問題做了回應，“國有資本運作主要是國有資本的結構調整和有序進退，目標是實現國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現國有資本。”
另外，《方案》中也明確規定，社保基金會等承接主體要履行3年以上的禁售期義務，並應承繼原持股主體的其他限售義務。
財政部在回應中非常肯定地表示，“在《方案》實施的過程中，不會也不允許出現大量變現國有資本的情況。”
改革已經破題，面對即將劃轉過來的國有資本，承接主體如何保值增值，如何分紅，如何收益收繳，將是未來最大的挑戰。
“國有資產劃撥社保基金從大的角度看是積極的，對於由此帶來的問題，不是無解，是需要制度層面的設計。”李錦對《中國新聞週刊》表示，劃撥按照試點先行、分級組織、穩步推進的原則進行。
能為社保改革創造多少空間？
受訪專家普遍認為，此次《方案》的落地意義重大，不僅意味着近20年來國資劃轉社保爭論的塵埃落定，為未來百姓如期領取養老金提供了重要保障，也為未來的社保制度改革創造了一定空間。
在國企改革的層面上，由於過去國企紅利直接用於社會保障等民生領域存在着諸多的障礙，這次改革，讓國有資本作為社保基金的有力補充，恰恰是迴歸國有資產屬性的體現。
社保基金缺口主要源於歷史原因，用國有資產補充社保基金是必然趨勢。但在鄭秉文看來，國資劃轉的目標不是為了解決歷史債務和轉型成本，也不應該僅僅是為了應對“降費”出現的缺口，甚至不是為了解決當期的收支缺口，只能是為了解決未來的隱性債務。
鄭秉文此前撰文稱：“國資劃轉主要是為了解決未來的巨大隱性債務，其性質就是戰略儲備基金，用於應對人口老齡化高峯的到來。全國社保基金（理事會）作為一個機構投資者，也是一個儲備基金，也是用於老齡化高峯。這樣，由全國社保基金理事會持有國資劃轉就順理成章。”
蘇海南也持類似觀點，“國有資本劃轉社保基金，主要是從長遠考慮，解決今後的壓力，而且形成一個可持續增長的渠道，這是至關重要的。”他認為，只要產權歸社保基金所有，國有資本正常運作的情況下，收益就是長期穩定的，至於其他的國有股轉持、利潤劃轉等都可以作為社保資金的另一部分來源。
鄭秉文認為，釐清國資劃轉的目標，是為了更清晰地為社保制度改革規劃路徑。他的建議是，應該將國資劃轉作為一次重要的社保改革契機，即把短期、中期、長期的三個目標統統納入到國資劃轉的一攬子之中，給出一個長期的頂層設計方案。
此次《方案》中也提到，要堅持立足長遠，“建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制。”
在社保制度改革的方向上，鄭秉文堅持認為，實施國資劃轉之後，應該降低社保費率。
早在2015年，時任財政部部長樓繼偉便提出：只有劃撥部分國有資產補充社會保險基金的基礎上，才有條件適時降低社會保險的費率。如果沒有劃撥國有資產補“缺口”，就沒有條件降低費率。
對於這一點，鄭秉文感到非常遺憾，“這次《方案》中並沒有提到關於降低社保費率。”
在他看來，從長期頂層設計方案的角度看，國資劃轉的一個重要意義是，作為財政補貼的主要替代性方案。
“在國資劃轉之後，每年財政對養老保險的注入改為由國資劃轉之後的投資收益予以支付，以最大程度地釐清財政補貼和養老保險的邊界，減輕財政的直接注入。”鄭秉文在文章中測算，如按保守的7%的收益率（以往全國社保基金的收益率超過8％），劃轉4萬億，再加上目前全國社保基金的存量2萬億，每年的投資收益4200億就足以滿足實際需要，“劃轉以後的國資作為一個資產池或蓄水池，負責對養老保險的注入，以後還逐漸包括城鄉居保（新農保）每年需要的財政補貼（2015年的養老金支出需求是2117億元）。”
作為系統性改革的一部分，國資劃轉社保後，還需要為未來養老金家底和支出規模建立可精算的“模型”。
“人力資源和社會保障部的精算處只有3個人，難以承擔上述任務。有了精算預測，就能夠防止‘拍腦袋’決策的失誤。”鄭秉文認為，不知道未來幾十年養老保險的具體需求，就難以決定國資劃轉的規模和劃轉節奏，“應定期發佈養老保險精算預測報告，給出未來75年的繳費收入與養老金支出的走向，知道國資劃轉初始規模和以後未來逐漸劃轉的需要和劃轉的規模，以預測未來每年收支缺口及其對外部注入的需求，並且知道全部國有資本的“家底”在多大程度上可以滿足未來老齡化的需要。”
他特別反對將國資劃轉社保簡單看作是一次簡單“找錢”運動，或者是制度以外實施的“補窟窿”措施，“應將其視為社保制度改革進程中的一個組成部分，與社保改革有機結合起來。”