牛新春：耶路撒冷，美國還能懸崖勒馬麼?

在美國總統特朗普宣佈承認耶路撒冷為以色列首都後，這一決定在伊斯蘭世界引起的抗議之聲一浪高過一浪。12月13日，由土耳其倡議召開的伊斯蘭合作組織特別峯會發表公報，宣佈承認東耶路撒冷為巴勒斯坦首都，並呼籲國際社會也予以承認。同一日，沙特國王薩勒曼也表示反對美國的決定，呼籲保障巴勒斯坦以東耶路撒冷為首都獨立建國的合法權益。

這無異於伊斯蘭世界的重拳反擊。耶路撒冷作為三大宗教的聖城，歷史上曾數十次釀成屍橫遍野、血流成河的大慘劇。當然，歷史不會完全重演，這次的危機不可能引發大規模戰爭，但歷史教訓不能忘記。幫助美國懸崖勒馬的機會之窗尚未關閉，需要國際社會共同努力。

三個選項

承認耶路撒冷為以色列的首都，並非特朗普調整對以色列政策的句號，甚至不是逗號，而僅僅是個頓號。美國正在密切觀察事態發展、各方反應，以便權衡利弊。目前，至少有三種選擇擺在特朗普的辦公桌上。

第一，原則上維持模糊立場，行動上一事一辦。特朗普承認耶路撒冷為以色列首都，但是沒説哪個耶路撒冷是以色列首都。這絕對不是疏漏，而是為未來選擇預留空間。耶路撒冷分為東西兩部分，西耶路撒冷是以色列事實上的首都，以色列主要國家機關都在西耶路撒冷，但沒有得到國際社會承認。

以色列事實上控制着東耶路撒冷及其周邊地區，並且修建猶太人定居點，但這裏的主要居民是巴勒斯坦人，國際上普遍承認東耶路撒冷是被佔領土。未來，特朗普可能繼續保持模糊立場，不澄清以色列的首都是西耶路撒冷還是整個耶路撒冷，把開放性選擇作為一張牌來打，既可偏向以色列也可支持巴勒斯坦。

但是，在具體事務上美國卻無法騎牆。此前，美國不承認以色列對東耶路撒冷的主權，奧巴馬、特朗普以總統身份到訪以色列參加活動都十分注意微小細節，怕引起誤解。未來，特朗普若不明確表態，美國官員、軍人能否以官方身份進入東耶路撒冷，恐怕只能一事一議，且每次都會引起紛爭。

第二，宣佈包括西耶路撒冷和部分東耶路撒冷的領土，甚至整個耶路撒冷都是以色列領土，面向懸崖再往前邁一步。特朗普此次隻字未提巴勒斯坦對東耶路撒冷的權力，僅表示美國對耶路撒冷的最終地位不持立場。未來，不排除美國進一步澄清立場，明確把整個耶路撒冷都包括進來。事實上，特朗普在聲明中依據的美國“1995年耶路撒冷法”中就規定，整個耶路撒冷都是以色列首都。目前，國際輿論也普遍認為特朗普指的就是全部耶路撒冷。若此，美國就是在“兩國方案”的棺材上打下了最後一顆釘子。

第三，澄清只承認西耶路撒冷是以色列首都，延遲“遷都”行動，最大程度上控制損害。近30年來，歷屆美國政府都支持建立巴勒斯坦、以色列兩個國家的“兩國方案”，東耶路撒冷為未來巴勒斯坦國的首都，儘管美國政府並未公開承認這一點。若特朗普只承認西耶路撒冷是以色列首都，只是破壞了耶路撒冷地位未定論的國際共識，“兩國方案”還有救。若其能進一步承認東耶路撒冷為未來巴勒斯坦的首都，就能最大程度安撫巴勒斯坦、阿拉伯世界。

有牌可打

特朗普政府最終會選擇哪個選項，取決於有關各方的反應程度、反應方式。國際社會普遍反對特朗普的大冒險，有關各方手中也都有牌可打，但每張牌都是好壞參半。

巴勒斯坦人民已經上街，但是很難形成第一次、第二次巴勒斯坦人民大起義時的效應。阿巴斯政府可以退出奧斯陸框架、終止美國調停巴以衝突的資格、停止同以色列的安全合作、建立同哈馬斯的軍事合作、鼓動武裝起義，這些選項都是重量級的，但都是“殺敵八百自損一千”。

阿拉伯國家的政府則處境尷尬，一方面要面對國內的強大壓力，另一方面又都是美國盟友，目前關係都不錯。這些國家的領導人雖心有怨氣，必會強烈譴責，但恐怕不會實質性對抗美國。阿盟、海合會等阿拉伯國家組織可召集緊急會議，也可撤回關於解決巴以問題的“阿拉伯倡議”，但是挑頭國家會認真思考美國的反應。

歐洲同美國漸行漸遠，是外交上譴責美國這一決定的主力軍，但是內部出現分裂跡象。近年來，歐洲主導國際制裁以色列定居點的BDS運動(抵制、撤資、制裁)，瑞典等國家開始承認巴勒斯坦國家，目前全球有138個國家承認巴勒斯坦國。但歐洲內部分裂卻不容忽視，親以國家可能效仿美國。例如捷克在特朗普講話數小時後就承認西耶路撒冷為以色列首都、東耶路撒冷為未來巴勒斯坦首都。

俄羅斯已於2017年4月承認西耶路撒冷是以色列首都、東耶路撒冷是未來巴勒斯坦國的首都，比美國先行一步，但少走半步，仍然佔據譴責美國的道德高地。2015年以來俄羅斯在中東的影響力大增，擁有制衡、削弱美國的能力。

形成合力

過去20年“基地”組織、“伊斯蘭國”在國際政治中掀起的驚濤駭浪表明，任何人、任何國家都不能置身於中東動盪之外。筆者認為，當前需要全世界愛好和平的力量聯合起來，迫使美國未來作出正確選擇。在全球範圍內，仍是反對力量佔絕對優勢，即使在美國反對者也居多數，以色列國內則分裂嚴重。而如果國際社會力量各自為陣，不能形成合力，就難以對美國政府形成有效壓力。

巴勒斯坦政府、阿拉伯國家、歐洲、俄羅斯等均有意制衡美國，但都不可能單獨採取激烈措施，國際社會因而陷入集體行動的困境。如果有關各方之間能有效溝通、積極配合，則能謀求更好的結果。國際機制是解決集體行動困境的有效途徑。8日，聯合國安理會15個理事國中，美國之外的14國共同譴責美國，就開了個頭。

國際社會譴責美國政府的決定，看上去不會改變地面上以色列控制整個耶路撒冷的事實，似乎不具有實質意義。然而，過去10年巴以問題的性質發生變化，從近身肉搏轉向遠距離道義博弈，國際社會圍繞巴以問題的鬥爭實際就是道義制高點、合法性的爭奪，象徵性就具有實質意義。因此，只有聯合起來形成排山倒海的壓力，才可能迫其迷途知返，保住巴以和平的最後一絲希望。(作者是中國現代國際關係研究院中東所所長)