專家建言：加快土地改革 推進區域協調發展

專家建言：

加快土地改革 推進區域協調發展

□記者 金輝 北京報道

國家發改委副秘書長範恆山、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林等國內著名專家學者在近日舉行的“中國區域經濟50人論壇”第五次專題研討會上圍繞“貫徹落實十九大精神，促進區域協調發展”這一話題闡述了各自觀點。

國家發改委副秘書長範恆山：

進一步強化區域政策的地位與作用

十九大報告提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。對這一判斷要有正確認識。要看到，在快速前進、不斷強大的發展過程中存在的“不平衡、不充分”問題，要將經濟總量的提升與解決“發展的不平衡、不充分”問題有機結合起來。要貫徹落實好區域協調發展戰略，就必須重視以下四個方面研究：

第一，基於新的環境特徵、新的發展理念、新的工作任務要求，進一步優化區域空間格局劃分。

從新的環境特徵看，由於經濟機制的變化，區域空間方面呈現一些新特點：一是地區間發展比較快速的形成輪換，有的原來發展較好的板塊出現衰退現象，而有的原來十分落後的板塊現在藉助新產業新動能實現後來居上；二是空間的距離已不成為主要問題，通過區域合作、市場配置以及通信工具、高速鐵路等手段能輕易化解；三是地區間超地理連接的經濟融合或跨區域經濟合作日益成為重要發展形態，產業轉移與承接、“飛地經濟”、合作園區、對口協作等打破地理隔離，把同類型經濟或優勢互補性強的經濟板塊連接在了一起。此外，原有部分區域板塊的劃分本身也存在着一定的問題。基於這些新的環境特徵，原有的區域空間板塊格局劃分是否有必要進行研究調整？從新的發展理念看，中央提出了創新、協調、綠色、開放、分享五大發展理念，把這五大理念的落實與一些區域的基礎特點或比較優勢結合起來考量，現有的區域板塊劃分的不足就顯現出來了。比如實行綠色發展，一些原有的生態良好地區的地位就凸顯出來了。在區域板塊的劃分上，原來可以不考慮生態地帶的支撐，而現在，相應建設生態屏障地帶或者把生態屏障地區納入進來就成為了產業發達地區必須考量的重要內容。

從新的發展理念要求看，現有的區域板塊空間格局劃分是否也值得研究調整？從新的工作任務看，一是國家實施了主體功能區戰略和制度，依據各地區的資源環境存在能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確了功能定位；二是經過這些年的發展，各個地方在經濟基礎、產業動能、發展潛力等方面體現出明顯的差異，地區間的經濟聯繫性和互補性狀況也發生了變化；三是基於現實基礎和發展需要的考量，國家賦予了不同地區在發展、改革、轉型等方面新的任務和要求，一些地區在推進質量效率動力變革，建設現代經濟體系方面體現出較強的優勢；等等。

第二，要着眼於分類指導和一體聯動、重點引領和全面發展的有機結合，推動形成點、圈、線、塊協調聯動的區域經濟發展新格局。

點，主要是培育和建設新區、各類試驗區示範區這樣的功能平台，充分發揮它們的支撐引領作用。圈，主要是推動建設以一定地域範圍為基礎的跨地區、跨城市的經濟區。線，主要是依託大江大河和沿海、沿重要交通幹線，培育壯大經濟軸帶。如推動長江經濟帶發展、建設淮河生態經濟帶等等。塊，就是進一步強化對現有區域板塊的分類指導，同時綜合考量各種因素，進一步優化區域板塊的空間劃分。點、圈、線、塊聯動的核心在於實現分類指導和一體聯動的有機結合、重點突破與全面發展的有機結合，從而把地區的自主創新發展和區域的協同發展有機結合起來，推動區域發展形成新局面。

在這個方面有一點需要重視的是，既要發揮已有的平台和載體的支撐引領和帶動作用，又要着眼於增強促進區域協調發展的新動能，培育一些新的重要平台和載體。從現實看，要注重兩個方面的規劃建設：一是重要灣區的建設。粵港澳大灣區的建設已經提上國家的議事日程，這裏的綜合基礎條件比較優越，規劃建設得好，能夠使之成為全世界的頭號灣區和最重要的創新基地。但建設起來有很大難度，難在這個灣區存在着幾種不同的社會制度、經濟制度和法律制度，協同推進存在制約。以前這一地區存在的主要問題就是協同性不夠，不僅存在同質競爭，也存在着市場分割、行政封鎖和各自為戰。如果不解決一體聯動、協同發展問題，把粵港灣大灣區建設好就比較難。二是城市羣的發展。城市羣發展在促進區域協調發展中的作用日益凸顯，區域協調發展的關鍵是城鄉融合和協調發展，而城市羣在推動城鄉融合協調發展中起着關鍵作用，而在城市羣發展中，中心城市又起着核心作用。要根據全國空間開發的總體戰略要求，着眼於推進城鄉協調發展繼而區域協調發展，優化中心城市的設置，強化中心城市帶動重要城市羣和區域板塊加快發展、協同協調發展的作用。努力形成以中心城市為引領，以城市羣為主體形態帶動城鄉融合發展的良好格局。

第三，要注重總結部分地區借勢超常發展的經驗，探索加快縮小地區差距的新路徑。

這些年地區間發展興衰更替呈加速狀態，尤其是近十年來表現得非常明顯。一些以傳統產業為支撐長期處於落後狀態的地區，借勢新經濟、新科技，依靠新模式、新路徑，成功擺脱原有產業基礎和經濟基礎的羈絆，做到了經濟體系的重造或新經濟體系的構造，在一些方面實現超越而處於相對領先的位置，帶來了經濟的快速發展。可以説，這些地區掙脱原有包袱，避開落後基礎和不利條件，借勢發展、合作發展，在比較短的時間完成了追跑到並跑再到領跑的過程。從推進經濟可持續發展角度看，這方面的經驗要好好總結；從促進區域協調發展的角度看，這方面的經驗更要好好總結。通過總結，我們可以探尋到加快縮小地區差距的新路徑。

第四，要把區域政策擺放在國家經濟政策更加突出的重要位置。

十九大報告指出，要創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。區域政策與財政貨幣產業政策並列放到了重要位置，這是這些年實踐探索的重要成果。事實上，解決我們面臨的“不全面不充分”問題、促進經濟社會可持續發展，必須高度重視區域政策，充分發揮區域政策的作用。為什麼區域政策特別重要？因為區域是一切經濟社會活動的落腳點，而各區域具有的資源稟賦，所面對的發展基礎是不一樣的。所以，對不同區域的分類指導既是發揮比較優勢的需要，也是促進協調發展的需要。這就決定了除特殊情況外，一切政策都要考慮區域的特徵，而從區域特徵出發所實施的政策就是區域政策。因此，在指導思想上應該把統一的或“一般粗”政策制定和“一刀切”的政策實施作為特例，而針對不同區域細化相關政策，增強針對性、體現區別性應該是我們把握各類政策實施的常規性要求。我們在整體上對有關政策應有一個明確的指向，如積極的財政政策、穩健的貨幣政策等等。但是這些政策在具體區域實施的過程中，需要考慮具體的情況，不能夠搞剛性的一刀切，否則就會切出問題。現在區域政策已擺放到很重要的位置，但在實際操作中還要做一些深化、細化和實化的工作，使其在促進經濟社會發展和區域協調發展上發揮最大效能。同時進一步通過實踐提升區域政策的重要地位。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林：

以加快城鎮化為基礎形成區域協調發展新格局

十九大報告提出，要“以城市羣為主題構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮佈局”。當前，要深入研究城鎮化與區域協調發展的內在關係。例如：城鎮化是不是區域協調發展的本質特徵？從實際經濟生活看，不同區域發展的程度與城鎮化進程、水平、質量、佈局是直接相關聯的。城鎮化是不是區域協調發展的“最大紅利”？過去城鎮化加快推進成為區域發展的重要動力之一，未來10年左右甚至更長時間，城鎮化仍將是我國區域協調發展的“最大紅利”所在。要不要把城鎮化作為區域協調發展的重大任務？實現區域協調發展，離不開城鎮化和城鄉一體化的重大制度創新，這一點看得越來越清楚。當前有三個關鍵問題亟待解決。

第一，城鎮化發展的不平衡不充分是區域協調發展的突出矛盾

從我國實際經濟生活看，區域發展差距有城市之間發展的差距，但更重要的體現在農村發展的差距上。比如，2016年，廣東珠三角人均GDP達到11.43萬元，是貴陽市人均GDP的1.81倍，卻是貴州以農村為主的畢節市(城鎮化率僅為30.90%)人均GDP的4.6倍。城鎮化不平衡不充分成為區域協調發展的突出矛盾，這就需要明確以城鎮化推動區域統籌協調發展的大思路。

1.區域協調發展的基礎在於城鎮化。城鎮化的實質是城鄉資源的自由流動以及公共服務的平等享受，這兩方面都是決定區域協調發展的重大因素。從我國情況看，城鎮化發展在很大程度上決定了區域協調發展的進程。我分析了華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北幾個區域的數據，結果表明，2016年，華北地區城鎮化水平最高(68.03%)，其人均GDP也最高(76781.80元)；西南地區城鎮化水平最低(46.11%，低於全國57.35%的平均水平)，相應的其發展程度也最低(人均GDP僅為39605.60元，低於全國53817元的平均水平)。

幾個區域的對比分析充分説明，我國發展上呈現“東中西”差距，其實質是城鎮化進程上也呈現“東中西”差距，也就是説城鎮化水平越高的區域，發展程度越高。

2.打造合理城市羣的基礎在於城鎮化。十九大報告明確提出了“以城市羣為主體”。什麼是合理的城市羣格局？不能“進城像歐美，出城像非洲”。從現實情況看，如果缺乏有質量的城鎮化支持，城市羣發展恐怕會把農村發展的要素吸走，產生“虹吸效應”，不僅制約了農村發展，反而擴大了區域差距。比如，珠三角城市羣已經形成了規模，但由於粵東西北的城鎮化率比較低，2016年粵東西北地區城鎮化率分別為60.02%、42.68%和47.85%，遠低於珠三角城鎮化率84.85%。因此，城市羣發展的實質是城鎮化，形成合理的城市羣格局，離不開高水平、高質量的城鎮化。

3.以城鎮化形成合理的區域協調新格局。改革開放以來，我國在推進區域協調發展上，更多的是以做大經濟總量為導向，以鼓勵地方競爭為途徑，以產業佈局為突破，城鎮化水平滯後於工業化水平。其結果是，我國雖然開始進入到工業化後期，但當前不足60%的城鎮化水平與中後期應當達到的70%左右的城鎮化水平，有很大的差距。

推進新階段的區域協調發展，需要在城鎮化上做文章，形成以城鎮化為基礎推動區域協調發展的新格局。在這個格局下，儘管不同區域的城鎮化水平會有所差距，區域發展會有差距，但這是建立在不同要素稟賦、不同產業佈局基礎上的，以制度基本平等、公共服務水平大致相當為重要特徵的區域經濟發展新格局。這個格局能夠滿足不同羣體的不同需求，能夠保障人民對美好生活的追求。也就是説，未來幾年，建立在城鎮化基礎上的區域協調發展將是一個新的形態。

第二，城鎮化是新時代推動區域協調發展的“最大紅利”

推進區域協調發展的路徑，十九大報告已經説得很清楚，就是“以城市羣為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，“加快農業轉移人口市民化”。從現實情況看，城鎮化是當前乃至今後中長期區域協調發展的“最大紅利”。

1.城鎮化自身還有巨大空間，而且正處於轉型升級的關鍵期。過去10年來，我國城鎮化快速推進，規模城鎮化率2016年達到57.35%。儘管如此，我國城鎮化率還有相當大的空間。到2020年，規模城鎮化率有望達到65%左右，到2030年有望達到70%左右。這是新型城鎮化最大的空間所在。縱觀全球，沒有哪個國家還擁有這麼大的城鎮化發展空間。

2.城鎮化藴藏着巨大的市場空間。以消費為例，2016年我國城鄉居民消費差距已經縮小到2.72∶1(29219∶10752)，將近三個農村居民消費才相當於一個城鎮居民消費。如果人口城鎮化速度能明顯提高，並使進城的農民工享受城鎮人口的公共服務和公共設施水平，其消費水平大體達到城鎮居民的平均水平，將釋放巨大的消費潛力。

3.城鎮化促進經濟、社會、文化協調發展還有巨大空間。以產業發展為例，城鎮化帶來消費結構升級，新型城鎮化和鄉村振興的融合，將形成產業結構變革的巨大空間。城鎮化比較好的區域，大都能形成城鄉聯動、產業聯動的新格局。前幾日，我在佛山看到，傳統的加工製造開始退出，以研發為重點的生產性服務業成為發展的重點，這座城市開始從生產製造型城市向服務型城市轉變。再以平均教育年限為例，目前城鄉勞動力受教育年限差距比較大。有數據顯示，中國城鎮學生上高中的比例達到93%，但農村僅為37%。在加快城鎮化中提高農村勞動力受教育年限，還有相當大的空間。

第三，形成區域協調發展新格局重在推動城鎮化的制度創新

未來幾年是我國加快區域協調發展“攻堅期”。以城鎮化轉型升級儘快形成區域協調發展新格局，關鍵在於加快城鎮化的制度創新。十九大報告提出，要“加快農民轉移人口市民化”。面對新情況，要按照十九大報告的要求，推進農民工市民化進程，而不是讓農民工再農民化。

1.以户籍制度為重點推進結構性改革。城鎮化核心問題是規模城鎮化與人口城鎮化的缺口較大，這表明城鎮化的質量亟待提高。根據發達國家經驗，2016年，我國規模城鎮化率已經達到57.35%，已經處於城鎮化加速發展的中後期階段。但我國人口城鎮化率僅為41.2%，還處於發達國家城鎮化發展的起步不久階段。打破掣肘城鎮化的因素，關鍵在於結構性改革，尤其是加快以居住證取代户籍制度改革，並帶動相關的結構性改革。從現實情況看，城鄉二元户籍制度存在的歷史條件發生了根本性變化，到2020年，全面實施居住證制度，讓城鄉二元户籍制度退出歷史舞台的條件總體成熟。關鍵是在試點基礎上，儘快總結經驗，在全國有序推開。

2.同步推進基本公共服務均等化和農村土地改革。推進户籍制度改革，需要具備兩個基本條件。一是加快基本公共服務均等化。“十三五”要實現城鄉社會保障制度統一和對接，基本形成城鄉一體化的基本公共服務體制安排，使得城鄉居民可以根據職業選擇等在城鄉間自由流動，使城鄉更多地成為一種職業分工而不是社會分層。二是農村土地制度改革，儘快落實農民土地財產權。城鄉結構問題，是我國經濟轉型中的重大結構型問題，其中土地制度是最大掣肘。落實農民土地財產權，盤活農村土地資源，可以使農民能夠帶着財產進城，也能夠帶着財產推進農業規模化和市場化，由此成為區域協調發展的巨大紅利。這就需要加快推進允許農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地的法人財產權抵押、擔保、轉讓，由此落實農民土地財產權。

3.重點在“三中”方面下功夫。一是中西部地區。隨着相當多的農民工返鄉創新，中國勞動力人口流動有可能出現趨勢性變化。中西部地區城鎮化將迎來重要的機遇，需要通過政策引導和制度創新加快推進。二是中小城鎮。未來幾年城鎮化水平提升和質量提升的主要空間在於中小城鎮。重點在於推動公共資源配置向中小城鎮傾斜。三是中小企業。這是吸納農村轉移人口的主要載體。通過市場開放、公平競爭等，使中小企業儘快發展起來，將為中西部地區和中小城鎮注入強大動力。