中消協建議對共享單車押金立法規制：採取預授權凍結制防挪用
2017年12月18日，廣東省消費者委員會就小鳴單車提起公益訴訟。我會對此表示支持。消費民事公益訴訟是《消法》賦予省級以上消費者協會保護眾多不特定消費者合法權益的有力武器，是對經營者不法行為的有力震懾，是對中國法治進程的有力推動。中國消費者協會將積極指導和推動地方消協有關消費維權工作，並繼續採取措施，依法履行職責，更好維護廣大消費者合法權益。
目前，一些共享單車運營企業挪用押金、預付費的情況比較突出，造成大量消費者押金難以退還。在推動解決消費者現實問題的同時，我會認為，加強對電子商務經營者收取押金、預付費的立法規制，是從制度層面保護廣大消費者的治本之策。為此，我會呼籲目前正在加緊制定的《電子商務法》中，明確做出立法規制，回應、解決電子商務領域的突出問題，切實加強對消費者的保護。
【背景情況】
今年以來，連續發生多起共享單車、網約車等電子商務經營者收取消費者押金、預付費後，將所收資金挪作他用，在運營不善或停止營業時，嚴重損害消費者權益事件。據報道，悟空單車、町町單車、酷騎單車、小鳴單車、小藍單車等共享單車企業因資金鍊斷裂等原因相繼停止經營，未退還所收押金、預付費逾10億元，涉及消費者數百萬人；又如易到約車擁有用户4000萬，司機600萬，收取預付費達60億元。一度因資金運營困難，拖欠司機工資，造成消費者打車難、退款難、溝通難，引發羣體投訴。由於電子商務的對象廣泛性、經營跨地域性、資金易得性、監管不足性等特點，一旦所收押金、預付費發生問題，造成危害的嚴重程度、影響的廣泛程度、社會反映的強烈程度，遠超實體領域，極易引發羣體事件，激化社會矛盾。
【中消協意見】
中消協認為，押金是租用特定標的物的質押擔保，屬於擔保物權的一種，主要是擔保合同的履行。押金的所有權屬於消費者，企業任何情況下不得挪用。預付資金是消費者為購買商品或者接受服務預先交付給企業用於自身消費的資金，其使用應遵守合同約定。因押金、預付費法律屬性上有所區別，建議採用不同管理制度。對於押金，採取“預授權”凍結制度，防止押金流入企業資金賬户，保證資金安全；對於消費者預付費，採取資金存管或者保證金提存制度，專款專用，防止挪用。同時，建議從資質限定、合同規制、履約擔保、信息披露、費用退還、冷靜期、退市要求、法律責任等方面加以規制，切實保護消費者合法權益。具體建議如下：
一、電子商務經營者一般規定部分
（一）新增條款
1.電子商務經營者收取用户押金、預付資金的，應當為法人或者非法人組織，並取得中國人民銀行和有關行政部門許可。（理由：對於電子商務經營者收取消費者押金、預付資金的，應當有資質限制。）
2.電子商務經營者收取押金、預付資金的，應當與用户訂立書面合同，以顯著方式標明經營者名稱、經營和許可信息、通訊地址、有效聯繫方式、商品或者服務的名稱、種類、數量、質量、價款或者費用、履行期限和方式、履約擔保、安全注意事項和風險警示、售後服務、民事責任、爭議解決等內容。對合同條款有爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對合同條款有兩種以上解釋的，人民法院或者仲裁機構應當作出有利於用户的解釋。（理由：電子商務經營者收取押金、預付資金的，應當與消費者訂立書面合同。由於採用電子合同，電子商務經營者可能利用優勢地位作出不公平、不合理的規定，對此，應當適用法律有關格式條款的規定，一方面以顯著方式提請消費者注意涉及自身重大利害關係的內容；另一方面當約定不明或理解發生歧義時，應當作出有利於消費者的解釋，以保護處於明顯弱勢地位的消費者權益。）
3.電子商務經營者收取押金的，應當採取由商業銀行或者支付機構進行“預授權”凍結的方式。所收押金額不得超過對應標的物的實際價值。用户使用標的物造成損失的，電子商務經營者可以依據約定扣款；未造成損失的，應當依用户申請立即解除“預授權”凍結。（理由：《中華人民共和國擔保法》第63條規定：“本法所稱動產質押，是指債務人或者第三人將其動產移交債權人佔有，將該動產作為債權的擔保。債務人不履行債務時，債權人有權依照本法規定以該動產折價或者以拍賣、變賣該動產的價款優先受償。前款規定的債務人或者第三人為出質人，債權人為質權人，移交的動產為質物。”《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》（一）動產質押第85條規定：“債務人或者第三人將其金錢以特户、封金、保證金等形式特定化後，移交債權人佔有作為債權的擔保，債務人不履行債務時，債權人可以以該金錢優先受償。”據此，我會認為押金是消費者租用特定標的物的質押擔保，屬於擔保物權的一種，主要是擔保合同的履行。押金的所有權屬於消費者，企業任何情況下不得挪用。為有效避免企業挪用押金或者對同一標的物收取多人、多份押金帶來的資金安全問題，建議採用銀行卡“預授權”方式，消費者使用標的物時，由商業銀行或支付機構進行相應金額的“預授權”凍結。使用結束後，如未造成損失，電子商務經營者應當立即解除“預授權”，造成損失的，可以依據合同約定扣款。“預授權”凍結方式在確認扣款前不會產生現金流，又實現了收取押金的目的，有助於解決消費中的實務問題。）
4.電子商務經營者收取用户預付資金的，應當按照國家規定提供保證保險、銀行信託、第三人擔保等不可撤銷的擔保。不提供擔保的，不得收取。電子商務經營者對於用户預付資金，應當與自有資金嚴格區分，並在註冊地開立用户預付資金專用賬户，專款專用於合同約定事項，接受有關行政部門監管。同時，應當建立信息公開制度，定期向社會披露收取、使用、管理預收資金信息。用户要求查詢相關信息的，電子商務經營者不得拒絕。電子商務經營者預收資金未使用餘額超過法定限額的，應當自超出之日起，將未使用餘額的二分之一以上金額作為保證金存入中國人民銀行指定的銀行賬户，非經有關行政部門許可不得動用。保證金不足未使用餘額的二分之一的，應當補足缺額部分，並向有關行政部門報告。保證金超過未使用餘額的二分之一的，可依法取回超出部分。電子商務經營者破產的，交納預付資金的用户有權在保證金範圍內優先受償。預收資金管理的具體辦法由有關行政部門另行制定。（理由：預付資金是消費者為購買商品或者接受服務預先交付給運營企業用於自身消費的資金，其使用應遵守合同約定。建議借鑑日本、我國台灣地區有關預收資金的管理辦法，引入資金擔保和保證金提存制度，一是要求電子商務經營者提供擔保，如保證保險、銀行託管、第三人擔保等；二是引入保證金提存制度，規定預收資金餘額超過法定限額的，向管理機關提存，以保障消費者的資金安全；三是明確電子商務經營者破產時，消費者有權在保證金範圍內優先受償。）
5.用户交納預付資金的，有權自交費之日起15日內要求退款，且無需説明理由。（理由：引入15日冷靜期，賦予消費者反悔權，有效防範電子商務經營者高額勸誘帶來的非理性交納預付費行為。）
6.用户交納押金或者預付資金的，有權要求解除押金“預授權”或者退還預付資金。電子商務經營者應當保證為用户提供及時便捷安全的解除或退費途徑，不得以技術手段、格式條款等方式進行限制、阻礙，不得收取不合理費用。（理由：消費者有權要求解除押金“預授權”或者退還預付資金，電子商務經營者應當提供及時便捷安全的途徑，不得阻礙、限制。）
（二）修改條款
7.《電子商務法（二審稿）》第十七條建議修改為：“電子商務經營者自行終止從事電子商務的，應當提前六十日在主頁顯著位置公示有關信息。電子商務經營者自公示時起，不得從事新的商品和服務交易，不得預收資金或者再行延展服務。”（理由：公佈即將終止從事電子商務的信息後，相關經營者未來60天應及時處理原有訂單，不應再預收資金或再延展服務，以防問題累積，無法處理。如有些電子商務經營者在停止服務、關閉門店前最後一天還在預收費用，這種預期違約行為嚴重損害消費者利益，應予禁止。）
二、電子商務爭議解決部分
8.因原電子商務經營者分立、合併的，用户可以向變更後承受其權利義務的企業要求解除押金“預授權”、退還預付費。（理由：明確電子商務經營者分立、合併的，消費者主張相應權利的對象。）
三、法律責任部分
9.電子商務經營者違反本法上述規定的，由有關行政部門責令改正，可以根據情節單處或者並處警告、沒收違法所得、處以違法所得一倍以上、十倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以二十萬元以上、五十萬元以下罰款。情節嚴重的，責令停業整頓、吊銷許可證、吊銷營業執照，並處五十萬元以上三百萬元以下罰款；並可對其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以五萬元以上、五十萬元以下罰款，禁止十年內從事電子商務活動。（理由：明確電子商務經營者違反法律規定所應承擔的責任。由於擅自挪用、處置預收資金可能引發巨大社會風險，建議同時追究電子商務經營者的法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任，以形成有效震懾。）
【地方消協意見】
青島市消費者權益保護委員會：建議增加一條“電子商務平台經營者以預收款方式提供商品或者服務的，應當提供相應的擔保。”
遼寧省消費者協會：建議新增一條“電子商務平台經營者通過預收款提供商品或者服務的，應在平台主頁顯著位置持續公示資金管理條件、動用比例限制、信息披露義務等信息，資金存在有關銀行的，應明確公示並向有關部門備案。”
廣東省消費者委員會、山西省消費者協會、鄭州市消費者協會、黑龍江省杜爾伯特縣消費者協會：建議對電子商務平台經營者收取預付款作出資質限定、資金管理和提供擔保要求、信息披露義務、合同約定規定、退還預付款情形、動用比例限制、嚴厲制裁措施等規定，以保障消費者財產安全。
【專家意見】
吳景明（中國政法大學開放教育辦公室主任）：押金是一種債務擔保，預付費是消費者購買商品或接受服務提前支付的款項，二者性質不同。目前，押金、預付費在資金管理方面存在較多問題。比較突出的有不按約定提供商品或者服務、挪用資金、捲款潛逃等。對此，應有一套制度設計。首先，應該第三方託管，第三方託管賬户資金必須有條件、憑單據才可提取。第二，責令收取預付費的電子商務經營者購買相應保險，保證預付款安全。第三，如果不能正常提供商品或服務的，應退還預付款。第四，收預付款應該設定門檻，規定達到一定資質的經營者才可以收取預付款。
曾筱清（中央財經大學法學院教授、中國證券法學研究會會長）：應當明確對於押金、預付費的管理。要建立專用賬户，實施專款專用，要明確預收資金託管機構、第三方存管機構監督管理的具體規定。要有風險保證金、投資限制比例，資金安全情況要做信息披露，對於預收資金要由政府委託第三方進行審計，防止非法移轉。押金應當是自物權，在破產的時候可以行使取回權。
曹三明（原國家法官學院副院長）：應當加強對押金、預付費的管理。從媒體報道來看，共享單車企業在收取押金之後，並沒有實行第三方監管。他們收取的押金數額非常大，當務之急是要儘快制定有效的實行第三方監管、託管的法律制度，具體模式可參考其他國家成熟的經驗。
張嚴方（中國社會科學院大學教授）：目前，共享單車企業對於收取押金問題，只有押金説明文件，在服務協議、充值協議中都沒有對押金相關內容的約定，更沒有對押金的使用、託管、監管、退還，押金的利息或者收益的歸屬進行明確約定。平台押金的交付屬《消法》中的格式條款，消費者不交押金就無法使用共享單車，對押金規則消費者只能被動接受，而共享單車出租方可隨時修改平台押金的説明文件來改變押金的使用規則。應當適用《消法》有關格式合同的規定作出相應規制。
目前，預付費問題缺乏有效規制。《電子商務法》完全可以將預付費問題納入。電子商務經營者應當對預收資金進行存管，確定商業銀行賬户作為資金存管賬户，與存管銀行簽訂資金存管協議，存管資金比例為預收資金的20%-25%，經營者為主營業務發展可申請支取存管資金。消費者要求提供預收資金存管相關信息的經營者不得拒絕。
朱巍（中國政法大學傳播法研究中心副主任、研究員）：此次共享單車的押金危機揭示出消費者保護亟待加強。消費者所交押金被企業挪用，一旦企業進入破產清算，消費者權益很難得到維護。建議《電子商務法》中明確消費者押金不屬於破產財產，消費者有權取回。
熊丙萬（中國人民大學法學院助理教授）：押金是在租賃過程當中的使用保證金。從未來防控的角度來説，應當採用專款專用的資金監管方式。
曹守曄（中國應用法學研究所副所長）：贊成將預付費納入《電子商務法》規制範圍，因其和電子商務關係密切，應該規定。
李明（中國應用法學研究所研究員）：收取押金屬於擔保物權的一種，質押擔保，主要是擔保合同的履行。押金永遠是客户的，是支付人的。對於預付費管理，應當實行風險抵押金，或者要求投保專門的險種。
湯浩（北京市漢鼎聯合律師事務所律師）：目前，共享單車領域一車收取多人多份押金的情況較為突出，為防範有關風險，可以設定類似於銀行卡“預授權”方式，租車的時候，進行相應金額的“預授權”凍結，以該凍結額度作為押金以確保車輛安全，結束後結算扣款，並操作解除“預授權”。
王惠娟（北京市華聯律師事務所律師）：對於電子商務經營者收取預付費的，建議建立類似發行債券的准入機制，經核准後才可以收取預付款；建立信息公開制度，向社會披露有關預付款收取、使用信息；建立資金監管賬户，要求其投保保證保險，作為收取預付款的條件。
楊曙光（北京大悦律師事務所律師）：互聯網這種新興的行業特別需要進行規範。押金的所有權人是消費者，共享單車企業收取押金不能用於企業經營。如果允許企業收取押金，就應當從法律上作出規定，最大程度地降低消費者的風險。
(原標題：中消協：關於對共享單車等電子商務經營者收取押金、預付費的立法規制建議）