“村霸”雖小，卻映照出國家治理體系與基層民主銜接失衡的大問題_風聞

本文轉自人民日報海外版旗下微信公號“俠客島”（ID：xiake_island）

中央要在全國範圍內掃黑除惡，這個新聞是大家都知道的了，島上也寫過分析。前幾日，中紀委點名曝光各地“村霸”典型的新聞，島友們的討論也非常熱烈（點此閲讀）。

如島叔此前在文章中所言，掃黑除惡、尤其是在基層掃黑除惡，實際上是在給探索新時代基層治理破題。面對治理的現實困境和難題，需要拿出兼具頂層設計性與操作性的系統措施。

要解決問題，首先要分析問題。要解決基層的黑惡勢力，要打擊“村霸”，就要分析其產生的原因和根源。

為此，島叔今天與華南理工大學公共政策研究院副研究員、長期研究農村問題的林輝煌博士進行了一番長談。林博士曾經先後在祖國東中西部的十數個省份、五十多個村莊進行長期調查研究，累計調研時長超過800天。他的講述裏不僅對“村霸”有直觀的觀感描述，也有對其生存土壤的分析和思考。

以下是林博士的講述實錄，俠客島進行了文字編輯。

現象

 “村霸”現象在中國有多大範圍的存在呢？

就我個人的調研經歷來看，有“村霸”的村莊中，貧窮的、中等的、富裕都有，但大多數還是利益比較集中的地區，如村莊內部富含自然資源（礦產、森林等），或者是靠近城市的城郊村，存在比較大的徵地拆遷利益。換言之，“村霸”現象的出現，往往有其經濟基礎、利益基礎。全國有多少村莊存在“村霸”我沒有完全的發言權，但就我個人調研過的地方看，這個比例不到十分之一；但是必須要考慮到，我去過的村莊裏有不少是貧困落後、人口外流嚴重的，而“村霸”大多數是要搶奪利益的。

這些“村霸”有不同特徵。華南一些宗族結構保留相對完整、家族觀念比較強的地區，“村霸”多少會和強勢的宗族有關；北方一些地區，靠兄弟多少、家庭勢力；中部靠近長江流域的地區，由於村莊比較原子化，也存在一些主要依靠個人“氣勢”的村霸，比如身材魁梧、犯過罪、坐過牢，有這麼一些共同特點。

當然，“村霸”不一定都是惡霸、地痞流氓，“霸凌”、“權力壓迫”也是另一種形式的“霸”，我們後面會説到。

我們知道，中央此次掃黑除惡，很強調一點是要深挖、清除其背後的“保護傘”。“村霸”背後當然也有。

比如，一些“村霸”本身就是權力擁有者，比如當地的村支書或者村主任，他們在非法侵佔公共利益的同時，還向更高一級的官員輸送利益尋求保護，那些貪圖“利益”的官員自然也就樂意充當“保護傘”一角。

也有“村霸”和權力擁有者有一定利益關係。比如有親戚、血緣關係，又或者權力者需要通過這些勢力達到一定目的——比如基層選舉時，參加選舉的候選人要依靠“村霸”來確保自己當選，又如需要這些人幫忙完成徵地拆遷工作等，事實上和權力擁有者形成某種“共謀關係”。

當然，也有的“村霸”就是地痞流氓，或許沒有什麼大的“保護傘”，但誰也不怕。這些“刺頭”，基層的管理者可能也不願意理睬，放任不管，不去招惹；但這種不管不治，則成了另一種“保護傘”。

上一次我看了俠客島的推文，島友很多在留言中質疑這些“村霸”為什麼最後收到的刑事制裁算不上很重。這跟基層法律意識淡薄、尤其是物證技術不發達、取證難有關係，在制裁這些人時，往往需要大量的口供和認證；但基層的村莊，大家生活都在一起，村民有顧忌、不敢或不願指認，擔心日後遭受打擊報復，導致證據不足從輕發落的事情也不鮮見。

“村霸”是如何產生的？其中的原因值得深思。

原因

事實上，以“村霸”為代表的基層治理困境有深刻的結構性原因。

回顧歷史我們可以發現，改革開放、分田到户之後，八九十年代的村莊治理工作，主要有兩件“大事”：收農業税、計劃生育。這兩件事都不容易。尤其是計劃生育，在南方一些宗族勢力強大的地區很難開展，經常遭到反抗，有時候村莊、鄉鎮裏面為了就會默許甚至藉助村裏面比較強勢的人，以完成任務。

我們知道，03年之後農業税取消，計生工作到現在也慢慢軟化、開放，其實村幹部的分內之事就少了很多。但之後的另一個趨勢是徵地拆遷興起，很多城郊村利益變得很大。這件事當然也不好做；同樣的邏輯，管理者不容易搞定的事情，一些灰色甚至黑色的勢力就崛起了。比如拆遷公司，就混進了很多這樣的勢力。坦白講，這股風氣到現在也沒有完全根除。

但我們很容易看到，這種表面“秩序”的維持，其背後並不意味着良性秩序的出現，反而侵蝕了基層的合法秩序和執政基礎，因此中央必須痛下殺手。

那麼，為什麼面臨治理問題，合法的力量反而無法觸及呢？

這就涉及另一個層面的問題：基層法治力量、尤其是警力佈局的嚴重不足。我們知道傳統的中國鄉村依靠一些鄉土規範為恥，但隨着基層原子化，鄉土結構能起的作用式微，即使村子裏有混混、惡霸出現，曾經有威望、管事兒的老人也不管、也管不了了。與此同時，合法的暴力體系（如警察），也沒有足夠的力量介入、難以及時有效地滲入農村進行管控。

我的博士論文是研究派出所的，我在基層派出所有過長期的蹲住經歷，知道他們是嚴重缺乏人手、完全忙不過來的。很多地方一個鄉鎮只有一個派出所，但人口可能有五六萬甚至十萬之多，派出所的正式編制甚至都不到5個人。鄉村結構又不像城市緊湊，人口分佈非常廣，有時候一個山頭就住幾户人家，日常出警怎麼覆蓋得到？跟其他國家相比，我們人均的正規警力相當少。因此，法律的力量、合法的暴力不足，也是黑惡勢力趁機興起的一個現實原因。

但説到底，無論是治理能力的弱化、還是基層法治力量的缺乏，其背後的深層次原因都是社會結構的變遷。社會結構在趨於鬆散、原子化、趨利化的同時，地方自我規範的能力並沒有跟上。在傳統良性約束力量缺乏的條件下，向“權錢”看齊就成了通行規則，一旦有利益出現，就很容易出現搶奪。這也就是為何會出現前述的“村霸”、以及“村霸”如何尋找保護傘的邏輯。

問題

所以，“村霸”不一定是每一個村莊都存在的具體現象，但以小見大，其背後折射出的問題卻是耐人尋味的：基層治理到底為何面臨困境、為何失效？為何基層政權建設不夠完善？

從學理上看，基層政權建設包含兩個方面：一是基本基本社區（農村或城市）實現自我管理，也就是真正實現基層民主；二是需要一個高效、廉潔、有力的官僚行政體系。前者可以保證民眾參與和監督公共事務的執行，然後與後者相結合，才能構成比較成熟的、既有體現在地聲音和利益訴求、又可以上下貫通的成熟基層政權體系。

拿這個標準來看，現存的基層民主顯然是不令人滿意的。我們看到許多地方的基層選舉在走過場，要麼是大家漠不關心，要麼是資源被強勢勢力甚至黑惡勢力壟斷，選誰不選誰，人民做不了主。

還有一些村，少數鄉村新富走上政治前台，憑藉較強的致富能力影響選民的投票意向，甚至還以承諾和捐贈的形式贏得多數選民的支持而當選，形成令人警惕的“富人治村”現象，“基層民主”變成了“基層選主”——普通村民只需要選一個主人，而無法進入基層治理，形成基層村莊的權力結構固化。

某種意義上，“富人治村”跟“惡人治村”的邏輯是相似的。富人可以用金錢手段來代替一些強制手段，甚至可能富人以前是惡人，但現在不需要暴力手段了，可以用金錢收買了。這種現象之所以值得警惕，是因為其表現出一種基層局部失控狀態。我們的基層黨組織不能只吸引能賺錢的人、強勢的人讓他們在經濟上“帶後富”，因為實際上根本帶不起來，基層黨員的政治性反而被過度的經濟性稀釋掉了。

因此，今天我們面臨的基層治理難題，其實是非常深刻的一道考題：如何在平衡中央與地方（涉及到財權、事權等）的前提下，一方面讓自上而下的資源（扶貧、農業、社會服務等）、權力意志滲透下來，另一方面又真正解決地方的痛點和需求？

如果這道問題沒有有效的解答方案，自上而下的資源、權力意志難以有效滲透到村莊一層，這時候基層就會留下權力的真空，“強勢羣體”、非法、灰色的力量可能就會產生，用以解決基層內生的不確定乃至不穩定因素，維持某種表面秩序。

事實上，這種權力和治理的真空，不僅僅會造成惡霸的問題，羣眾身邊的“微腐敗”、資源使用的無效性和浪費等也都與此緊密相關。因此，“村霸”雖小，映照出的卻是國家治理體系與基層民主銜接失衡的大問題。

啓示

説了這麼多，細心的讀者可能會發現一個問題：為什麼會有權力真空？村級組織、機構發揮的作用呢？

是的，前面所言的失衡，其中一個重要原因就是基層黨組織渙散。

傳統鄉村結構變遷是一個歷史性的必然過程。這是發展的“病”，“病”就會“痛”。但在這個過程中，權力出現真空，是因為沒有力量來真正替代原有傳統組織、鄉規民約的作用。事實上，直到今天，如果你去跟一些上年紀的村民聊天，他們會説，以前黨員在村裏發揮相當大的作用，但80年代以來，不少基層尤其是村級黨組織，都已經如中央所言，“軟”、“散”、“亂”，失去了生命力。

在此背景下，基層黨員的自我認同感弱化，相應地，羣眾對基層黨員的認同也弱化了。以前是“有困難找黨員”，現在反而不信任他們了。這就提醒我們，必須反思基層黨建工作開展的實效性問題。在我過去的調研中發現，一些基層黨建工作花了錢、做了宣傳，但其實是在“空轉”；看上去玩得很紅火，進村下鄉，好像跟羣眾在一起，但只是形式上“在場”。

事實上，如果真正要治理地方基層的這種村霸、黑惡勢力，黨最值得信賴、也最應該仰賴的，首先就是基層的黨組織。黨組織運轉得好，其優勢自不必説，基層黨員可以參加選舉成為村幹部，從最草根、最基層的視角去收集民意、瞭解民情；利用各級黨組織的垂直條線，上級、中央可以收到傳導上來的民意，從而利用這個組織體系瞭解地方、社區，基層民主才能和行政體系形成良性銜接。

因此，如何把我們這麼多年積累下來的黨組織的制度優勢和組織優勢，在基層真正盤活起來，是真正關鍵的一道問題。

基層治理要真正運轉起來，不是僅僅投投票、走個形式就完了。我們需要的是真正的治理效果。鄉村怎麼留得住人？如何讓更多的人蔘與進公共事務的管理？

舉一個小例子。西部的一個省份，有一個項目是給每個村莊10萬元搞一些村莊建設，但前提是村莊要成立理事會，必須多次討論、開會、集體決定，理事會成員同時去銀行，才能取用這筆錢。我看到他們開會的現場，有討論，有吵架，但這是件好事，意味着村莊被盤活了，民主真正轉起來了。通過鄉村振興的計劃，如果真正能盤活村莊內部的青壯年力量，把他們發展成黨員，由他們主導並且參與到鄉村治理當中，與黨組織建立緊密的互動關係，目前基層治理與上層意志脱線的問題才有瞭解決的可能。

説一千道一萬，只有依靠制度化的設計、可操作性的配套措施（比如在基層建立良好的黨建、財政和教育醫療等體系），才能夠把基層村莊變成是有公共利益的、吸引人的場所和空間。這樣下來，自然會有人投入治理的熱情，形成良好風氣，從而內生出基層自治的可能，形成有能力的行政官僚體系，遏制住黑惡勢力的生長空間。

（採寫／公子無忌）