“國際化社區”治理：優化黨政基層權力運行的實驗場_風聞

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國際化社區是新時代“現象級”事件

**國際化社區的大規模發展是進入新時代以來的一個“現象級”事件。**隨着中國的經濟崛起和社會發展，中國境內的國際化社區類型日趨多樣化。國際化社區類型已經遠遠不僅侷限於外交人員構成的外交型社區，以及改革開放初期為吸引投資而設立的專門服務境外高端人羣的社區類型。

針對外事人員的“例外主義”管理理念正在多個城市從中國決策者的思維模型中褪色，大都市地區在改革時代建立起來的以吸引高端產業和人才所秉持的功利主義、高端要素導向以及精英化導向加起來的國際化社區，也不再是國際化社區的絕對主流。

實際情況是，在廣泛的對外交往和社會發展過程中，形成了新外交元素型——以北京朝陽麥子店社區聚焦於去特殊化、推動外交人員與本地社區融合為代表；產業集聚型——以杭州高新開發區推動國際化創新創業社區空間體系為代表；教育輻射型——以北京五道口國際化社區以及杭州西湖區“環浙大”國際化社區為代表；商業生態型——以深圳福田區香蜜湖東海社區，以及杭州江乾區錢江街道錢塘CBD商區以推動大型商業樓宇帶動的國際化社區多元生活方式和文化的全面融合為代表；族羣雜居型——以深圳南山蛇口街道以實現83個國家外籍人口構成的複雜社區的穩定治理為代表；族羣聚居型——以北京朝陽區望京街道形成的約3萬韓國人聚居的社區、深圳福田區香蜜湖社區約8萬韓國人聚居的社區、廣州三元里一帶形成的以1.6萬非洲裔黑人社區為代表；中外融合混居型——以杭州西湖區文鼎苑推動外籍人員同本地居民融情共建為代表。

 圖/望京社區網

類型多樣的國際化社區的興起，不僅體現了中國的社會結構正在發生鉅變，也反映了中國社會治理轉型的成效和新的政治文明形態的變遷。

當前在中國大都市地區形成的大規模、多樣化的國際化社區，已經不再侷限於原有的政府主導干預的結果，在有些條件下反而是政府暫時性放任監管和規劃缺失的結果，聚居人羣的構成也不再僅侷限於外事人員或國外高端人羣，越來越多的國外和境外的普通人來到中國大陸地區投資、工作、生活。

**國際化社區形成的動因，逐漸從政治因素轉向經濟因素主導，從經濟因素轉向社會發展和文化輻射驅動。**社區類型和動力機制的演變，是中國與外部世界關係的變化和對外交往持續拓展的結果，也是中國大都市地區國際化元素的加強與提升的結晶。

在一定意義上，這些新型的國際化社區可能不再是一種社會形態和城市管理的“例外”，而是代表了中國大都市地區、城市核心區持續建設發展的藍圖和方向，目前這些國際化社區所呈現的面貌，可能是未來中國大都市地區繼續發展下去的縮影。國籍多樣化、文化多元化、需求多樣化將是中國城市化發展和社區建設走向更高階段、更高品質的必然方向。

從目前北京、上海、深圳等地區國際化社區的發展來看，外籍人口來源更加多元，聚居層次更加多樣，人員結構更加複雜，需求更趨豐富，除了傳統的通過外事、商貿、產業帶動高端人才要素聚集之外，越來越多的普通外籍人口到中國定居、“尋夢”，他們對本地政府在公共服務、基礎建設、社會治理、文化生活等方面也提出了廣泛的需求，增加了公共產品供給的層次性，這些因素大大改變了國際化社區治理的內涵和要求。

試點探索與理念創新

相比較於國際化社區本身帶來的人才和經濟紅利，它們帶來的問題和挑戰同樣具有普遍性和前瞻性，產生更多互動成本和治理技術方面的需求。國際化社區擴大後，隨之而來的是管治制度和治理能力的挑戰。

十九大報告提出“要尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑑超越文明衝突、文明共存超越文明優越。”在社會治理領域，中國是否具備開放、文明且與時俱進的治理理念，是否具備治理大型多元化社區的經驗，是否具備使各國家、族羣、文明融合一體形成和諧共處的能力？國際化社區成為一塊試金石**，不僅考驗着中國地方當局的社會治理能力與水平，而且探測了中國向世界發出的有關構建人類政治共同體和實現文明共存的莊嚴承諾的質量。**

事實上，放眼世界，國際化社區治理不僅考驗着一個國家的治理水平，也考驗這個國家行政制度的韌性、社會治理的靈活性乃至政治文明的包容度。在這個問題上，許多號稱有數百年城市發展和管理歷史的西方發達國家和地區也沒有做的太好，例如在美國實行的是可以被冠之以“族羣分立”的社區治理模式，表面的族羣選擇權和社區自治等“政治正確”，掩蓋了實質上的政府放任監管、社會經濟權利的不平等，族羣分立帶來的嚴重社會安全困擾，美國大都市地區的黑人社區成為社會犯罪的淵藪，這已成為全球公認的事實。

根據王紹光教授提供的數據，中國2015年兇殺率為十萬分之0.7，與世界上有數據的兩百多個政治實體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列，而同期美國的兇殺率高達十萬分之3.9，而多元化社區構成的城市則是美國兇殺率的高危地帶。

針對種族和文化多元化社區，包括法國、德國在內的歐盟國家實行的是“文化多元主義”，表面看是尊重族羣自主和文化多樣性，但是實際上在社區層面放任形成了以不同種族和族羣為聚集中心的隔離式社區。

例如在巴黎，以種族分化和宗教區隔為基礎形成了黑人社區、猶太社區、穆斯林社區等，而相應也產生了許多因搶劫、暴力頻發而著名的“危險地帶”和“勿入街區”，生活在這些危險社區的人們形成了自己的政治亞文化，更有人戲稱今天的巴黎為“巴黎斯坦”，著名的巴黎亞眠北郊（Amiens Nord）社區集中居住着大量外來移民和貧困人羣，飽受暴力和毒品問題困擾，形成了事實上的“城中之城”。

在德國，倡導“文化多元主義”則帶來了另外一些問題。例如土耳其移民在德國許多城市形成了獨立聚居，雖然沒有像法國那樣陷入嚴重的治安困擾，但由於土耳其居民的聚居性和高生育率，使得土人社區和德國人社區基本隔離，因生育問題、就業機會及社會福利因素同本地社會和本土居民造成日益加深的矛盾和嫌隙。

在2012年前後，德國已經公開宣稱放棄文化多元主義，呼籲社會融入與社區融合。歐洲“難民危機”爆發，更多的少數族裔湧入歐洲，通過何種政策和方式處理移民社區治理，依然困擾着今天多數歐盟國家。

在中國，高端要素導向的、排他性的國際化社區建設思路和模式在一定程度上控制了國際化社區發展的節奏，影響了國際社區的人口結構，配合嚴格的移民審批、專家引進和出人境管理等政策舉措，從而也保障了國際化社區的安全穩定，這在北京、上海的國際化社區發展過程中是十分明顯的。

但是隨着中國的發展步伐，在新的發展階段，大規模的由普通外國人——非高端人羣、更多非西方發達國家人口組成的——聚居的國際化社區將成為一種普遍的類型。

例如在深圳、廣州、杭州等地，在中國的發展紅利和制度空間的吸引輻射下，湧現了來自更多國家、由更多普通外國人構成的國際化社區。在這樣的社區和社會構成中，如果政府繼續使用原有的建立在經濟發展導向上的、服務於特殊人羣的、精英化導向的、特殊主義的治理模式，將失去治理的基礎和有效性，對國際化社區的治理必須迴歸“治理”本身。但是中國顯然沒有走西方自由主義和族羣分隔的治理道路，而是積極利用黨羣資源，創新發展理念，探索試點改革，加強政策引導並及時總結治理經驗。

**事實上，中國的高層決策者對於中國大都市地區的發展方向有着前瞻的思考和頂層的設想。**2014年2月26日，習近平總書記在考察北京時提出要把北京建設成為“國際一流的和諧宜居之都”。

北京市圍繞習近平提出的“國際一流的和諧宜居之都”的目標，在自己的《十三五規劃》中提出“結合國際要素資源的需求特點，在國際化服務方面着力打造與國際接軌的制度環境和高品質的城市人文環境”的具體目標。這意味着，北京的國際化社區建設要圍繞“和諧宜居”的目標，在能夠促進中外融合的制度環境和高品質人文環境上下功夫。

當下，中國的核心城市地區正在通過利用相對管理自主權加強試點創新和治理經驗的探索。最為明顯的一個觀察是，今天越來越多的中國城市管理者已經改變了對“國際化社區”的原有概念理解。

國際化社區不再僅僅是國外人士比例高的社區，而是具備國際一流水準的公共服務和治理水平的社區。對國際化社區的治理模式也不再侷限於**“例外主義”、“優先主義”、“發展主義”等服務特殊高端精英羣體的導向，而是更多呈現出對國際化社區建設所能釋放的廣泛而長效的社會、文化、安全效益的設想，這個廣泛的效益不僅僅關乎外籍人員的特殊化需求，而且關乎中國城市普通民眾對美好生活的嚮往；不僅關乎一個城市的當下，而且關乎中國發展的未來。**

在當前國際化社區建設試點中，既包括了上海浦東碧雲社區這種堅持走經濟發展導向、特殊化服務、高端化定位的類型，從大範圍試點來看，則是產生了更多新的治理理念、治理目標和治理類型。

上海浦東碧雲社區居民足球賽  圖/搜狐

在北京的朝陽區，針對大規模使領館人員居住的外國人社區，持續不懈探索針對外國人的“居民化管理”，取消在社會權利和公共服務方面的特權和服務供給，通過發揮現有黨羣資源的優勢、豐富制度設計和政策激勵，使其更好融入北京社區治理，激發外籍人羣對於本地社會和社區的責任和參與。

北京之外，其他城市也因地制宜提出了自己的目標，例如上海浦東提出了建設“智慧型”的國際化社區，以智慧引領模式變革為主線，以智慧社區為載體的智慧城市項目應用正在成為智慧浦東建設的亮點，智慧型國際化社區建設成為上海浦東進一步融合多元文化的重要抓手，也更有利於浦東獲得更高的國際地位和優良城市形象。

杭州則提出了建設中外居民“共享型”的國際化社區，通過“普惠型”和“共享型”社區建設，推動中外人士的社區融合，實現中外文化融情，從而將國際化社區建設的紅利輻射所有居民，推動佔絕大多數的本地居民的文明化程度提升。

深圳則積極利用基層黨建和羣團資源配合社會組織與專業機構，推動形成黨建政治引領下的“專業化”國際化社區治理體系。

綜合來看，一方面，中國所追求的國際化社區不是一般意義上的文化多元化和種族多樣性的社區，而是結合中國建設社會主義現代化國家的戰略目標，在很長一段時期內仍然需要繼續在改革開放這條道路上，實現以商貿、科研、投資帶動的多元化，中國的決策者和地方當局仍然希望建設一種真正的有助於高端人才聚集的“高質量的多元化”。

但另一方面，中國對國際化社區的態度始終也是開放包容的，中國沒有拒斥文明多樣性的意識形態，但前提是要在中國的政治體制下實現真正的族羣平等與和諧共存，中國需要的是一種穩定的多元化、和諧的多樣性，而社區層面的和諧宜居則是實現這一目標的基本條件。

優化黨政權力運行和治理變革的試驗田

顯然，中國大都市地區的城市決策者將國際化社區視作國家治理體系和治理能力的先鋒試驗區，在有些地區，地方當局事實上將國際化社區建設作為一次極富政治色彩的治理體制改革試驗。

最基本地來講，中國的國際化社區顯然沒有走西方的自由主義和族羣分隔的治理道路，“治理”在中國的社區建設中沒有被理解為一種簡單的“自發秩序”，也沒有被理解為一種純粹的“多元參與”，而是充分結合中國共產黨的領導這一中國特色社會主義最本質的特徵，充分發揮黨的領導的政治優勢，基於基層安全和諧穩定的最大現實需要和基本發展目標，最大程度地利用社會組織和專業隊伍，形成協同合力進而轉化為社會治理的實際效能。

綜合考察當前發達城市地區的國際化社區治理可以發現，中國正在形成一條相對有效的治理路徑。一方面，把國際化社區作為黨的基層組織建設不可迴避的新型社會空間，作為探索如何更好發揮基層黨組織政治核心和政治引領作用的試驗田——探索執政黨如何在更為複雜的多元化社區實現政治引領和駕馭能力**；**另一方面，利用國際化社區建設的契機，大規模使用社會力量和專業社工管理基層社會，改造黨在基層社區和複雜社會的權力運行方式。

改革經驗顯示，中國的決策者正在通過將上述兩種元素和路徑的混合，致力於使執政黨的組織建設、能力建設同專業化治理以及廣泛的社會協同治理相結合，從而突破原有的“全能型”政府管理和社會多元自發治理這兩種極端情形和治理模式。

外國友人融入社區 圖/人民日報海外版

地區改革中的一個重要特色是：在黨的領導下推動社會治理改革。從城市街道辦到下轄居委會——名義上的居民自治組織，在大部分地區實為街道的工作助手甚至成為忙於應付各種行政指標的“泥腿子”——正在針對新型社區的挑戰，啓動各類社會活力機制，組織專業化力量和居民參與社會治理。

少數國際化社區，仍然主要由高度市場化的物業服務和社會化服務支撐，有“小區”的概念，而無“社區”的理念，政府介入嚴重不足，角色功能明顯缺位。但在多數沿海大都市地區，黨的領導和政府正在全面介入社區事務。

可以發現，在中國，越是發達地區的國際化社區，其社區治理反而都不是所謂“自發”形成，而是由黨的組織和基層社區精英領導的，即使在外籍人羣密集的國際化社區，執政黨的各級組織並沒有退出對社區事務。相反，黨員和基層黨組織成為組織社區建設和領導居民自治的核心力量。在一些地區的改革中，通過由黨的領導來啓動社會自治，調動廣泛的社會力量和社會組織有序參與社區事務，實際上達到了三重的效果。

第一，使黨的組織和幹部更加聚焦在**“政治”工作，加強社會組織權和政治領導權。**十九大報告提出“我們要堅持把人民羣眾的小事當作自己的大事，從人民羣眾關心的事情做起，從讓人民羣眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活！”發達地區黨組織推動國際化社區治理的經驗顯示，要落實從人民羣眾關心的事情做起，並不意味着所有“小事”由黨來包攬，更多的是要充分發揮黨的思想、政治和組織優勢，更加集中精力聚焦在社區治理、制度規則和組織形式創新的工作，包括組織動員廣大社區羣眾形成扁平化自治組織，推動形成社會專業治理力量，組織他們深入社區服務基層。

就這一點而言，黨的工作方式和政治功能出現了一個增量變革，既通過加強社會組織權事實上增強了黨在基層社區的政治領導權，同時也帶動廣泛的社會力量解決了社區羣眾千頭萬緒的“小事”。

這裏“小事”的概念是由北京大學國際關係學院潘維教授提出，他提出黨和政府在辦好經濟建設“大事”的同時，還要以社會主義的方式組織人民辦好養小、送老、住房等民生“小事”。他進而分析了科層系統的優劣，提出重建社區扁平組織，強化科層系統與扁平組織的溝通，乃是我國的“久安之道”。

然而基於國際化社區建設的經驗啓迪在於，事實上即使政府本身擁有強有力的組織配置，也難以滿足羣眾牽頭萬緒的“小事”，更是難以滿足日益興起的市民階層的多元化需求。對此，除了組織居民重建社區扁平化組織外，更多需要激勵廣泛的社會組織和專業力量參與社區事務，靈活運用新技術手段解決基層羣眾事務。

例如在上海浦東聯洋社區——該社區面積約4.4平方公里，現有居民3.4萬餘人，其中境外人員5300餘人，約佔全區總量的10.3%，地方黨委政府通過探索大社區體制改革，把原有分散的基層黨組織、社區居委會和專業社工力量加以統籌管理，創設國際社區涉外服務站等機制，以浦東最大規模的生態、文化國際化居住區為基礎，形成了嶄新而富有活力的治理體系。

第二，**通過體制機制創新，實現社區居委會“減負增效”和“去行政化”。**例如深圳取消了社區工作站——原來落實街道任務的準行政工具，在社區引入行政服務中心和社會服務中心，從而將作為居民自治組織的社區居委會從繁雜的行政工作中解放出來。

與此同時，非政治類業務逐漸交由社會組織和專業隊伍承擔，也使居委會更

加歸位成為中外居民的自治組織，成為基層羣眾自下而上的需求的發現者、傳遞者，成為黨政決策和資源分配的“參謀”。社區居委會還擔負着社會服務監督者的角色——在深圳所形成的新的治理體系中，國際化社區的居委會事實上已經轉變成為街道購買的社會服務項目的實際監督者、評估者，在日常治理中，居委會同時還承擔着協助專業機構開展社區服務項目的有效運行，不間斷組織居民對各類服務項目進行質量檢測等角色。

第三，積極組織中外居民和引入社會力量參與國際化社區服務和社會建設**，真正實現廣泛的社會協同治理和專業化治理****。**在發達地區的國際化社區中，基層黨組織協同居委會，在發揮政治引領和實現居民自治的前提下，花費了大量的精力聚焦於同各類社會組織和專業機構打交道。

除了組織各種形式的居民自治活動之外，主要是引入大量的社會機構和專業

隊伍參與社區管理。在深圳南山區蛇口街道以及福田區的香蜜湖街道，分別形成了由80多個國家構成的數以萬計的外籍人口構成的國際化社區以及多達8萬韓國人口構成的單一聚居區，管理這些社區顯然需要更加專業化的力量，地方決策者和管理者除了擁有開放包容的胸襟外，更加需要創新協同思維，將自身的政治優勢同廣泛的專業組織和前沿的治理技術相互嫁接、融合。

在深圳蛇口的深圳灣社區，通過同“南風社工服務社”合作，提高了社區治理的專業化水平和智能化支撐，而這個由青年發起、以青年羣體為主體的專業社會服務機構，則在國際化社區服務中積累了涉外社區和人口的服務經驗，並藉此提高了在華南地區的社會影響力，進而有意願憑藉國際化社區的專業化服務能力在全國範圍內拓展。

國際化社區的治理改革，尤其是在治理中間改造基層體制、引入專業服務並強化科學評估，在深層次改造了基層社區的權力運行特徵，為更廣泛意義上的黨和國家治理體系的變革提供了啓迪。在當下中國，有着多樣性、多層次、專業化管理需求的社區可能不僅限於國際化社區，普通社區同樣面臨着滿足居民在安全、環境、文化生活等方面所存在的更廣泛的需求以及相應產生的治理難點與風險，在新型社會空間裏，傳統基層組織缺乏有效識別社會利益衝突和有效干預社會的能力。

在堅持黨的領導和羣眾路線的前提下，如何從技術上提升社會治理的水準，如何通過把專業力量——包括新興技術公司的大數據應用和新技術手段、智慧產業等——同黨的基層組織和治理體系相互嫁接融合，真正體現十九大報告提出的社會治理的“社會化”“智能化”和“專業化”水平，對於提升社區治理的效能尤為關鍵。

從國際化社區治理來看，它還發揮着推動地方當局進行主動積極改革的作用。本文作者在2017年到深圳福田區和蛇口調研發現，深圳國際化社區建設創新的背後，其基本動力機制源自於某種“壓力型”推動，通俗來講就是大多數改革創新的舉措是被“逼”出來的，是城市管理者和基層官僚隊伍基於行政能力自保的理性選擇。

一方面是國際化社區複雜的人口結構、社會環境和中外居民的多元化服務需求——這將會成為大多數城市社區的常態；另一方面，則是相對極為緊缺的正規編制、對專業管理知識的明顯欠缺以及由此帶來的治理風險與問責壓力。

引入大量專業機構和社工隊伍為街道以下黨組織和居委會分憂，發展其成為中外居民服務供給的主體，是現有體制下無奈的選擇，但卻是有利於使基層黨組織從具體的社區事務中解放出來，也更有利於培育健康高效的專業社會力量。

然而在這個問題上，不同地區是有一定差異的。中國的華南地區有較強的社會專業基礎和相對寬鬆的創新空間，但在北方省份如何加以實現——具有中央政治傳統的北方省份地區的街道以下黨組織和居委會還在“頑強地”堅持許多事情應當由他們直接做，應當保留其準行政地位，在絕大多數領域基層部門或抵制社會力量染指****社區事務，或有意願但無能力同有關專業機構開展協同合作。

從推動力量看，在東部省份和華南地區，公眾對當局和決策者有更多影響力和制約，擁有“用腳投票”的權力。從另一個角度來看，城市決策者十分清醒，建設高品質多元化化社區、留住國際專業人才，是帶動地區產業升級和高端服務業發展的引擎，是保證城市向更高階段發展轉型的重要手段。因此，調整社區治理機制、引入社會專業機構、改善社會服務的努力主要根源於此。

但在一些缺乏高端要素的普通中外居民聚居區，如何保障地方決策者和資源管理者有足夠的動力推動類似的改革，保證把更高服務質量的專業力量引入社區治理結構？這也是包括美國和法國等許多國家在低收入羣體構成的多族羣社區放棄政府責任、放任自流形成社會安全隱患的重要因素，地方當局缺乏足夠的激勵進行多種族、低端化、複雜社區的管理。

在中國，類似於深圳超大規模的韓國人社區和廣州大規模的黑人社區而言，可能需要更加強有力的政策介入和專業化力量加以管理和治理，除了強化安全問責機制外，如何進一步規範地方管理者行為、調動他們的積極性，加強那些越來越多的由普通中外居民構成的大型社區的管理，可能是國際化社區治理中即將面臨的一個問題。

總之，今天中國的國際化社區建設，不僅是社區治理的一個試點版塊，而且是社會建設領域的發展方向。不僅在社區治理領域具有政策創新功能，而且在城市管理方面具備普遍參考價值，在推動社會文明進步方面具備前瞻性探索意義。中國的國際化社區治理不僅豐富了中國國家治理的路徑與經驗，同時也為解決多元化社會治理這一世界性難題提供了中國智慧和中國方案。

（本文首發於《新視野》2018年第2期，原標題為《“國際化社區”治理 ：專業化社會治理創新的中國方案”》，此文有刪減）