鈍俚：從經濟開發到新城再造 ——經濟園區建設發展的演變歷程初探_風聞

新中國成立以來，最為成功的應是社會建設成果。改革開放三十多年來，最為矚目的當是經濟發展成就。經濟發展的主要陣地，就是各級各類的經濟技術開發區。考察集中製造業發展的有限空間區域演變模式，將對區域經濟發展形態及未來發展走向有較清醒的認識。

一、基本路徑

（一）工業區。最早和最為典型的當屬蛇口工業區。與後期工業集中區不同的是，蛇口一直延續着工業集中製造與社會管理社區化的並行模式。全國陸續出現的工業加工區或工業集中發展區，絕大多數演變成為經濟開發區或者高新技術開發區。

（二）經濟特區。誕生於70年代末80年代初。含海南省在內，截至目前中國大陸地區共有七個經濟特區。作為國家對外開放的窗口和名片，已經並將繼續在經濟管理、社會治理、行政體制等多方面為推進社會主義市場經濟發展提供經驗和教訓。

（三）經濟技術開發區。1984年，在14個沿海開放城市建立了第一批國家級經濟技術開發區。隨着改革開放的深化，經開區建設也從沿海地區向沿江、沿邊和內陸區域中心城市拓展。據商務部網站顯示，截至2015年底，國家級經濟技術開發區已經達到219個。

（四）**高新技術產業開發區。**1988年8月，創辦高新技術產業開發區和高新技術創業服務中心被明確列入火炬計劃。各地紛紛結合當地特點和條件，積極創辦高新技術產業開發區。據國家科技部公佈，截止2015年12月，國家級高新技術產業開發區總數達到145家。

（五）國家級新區。從浦東新區到福建福州特區，目前全國已有國家級新區14個。國家級新區已經上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批覆，實行更加開放和優惠的特殊政策作。

（六）國際自由貿易區。自由貿易區（Free Trade Zone）又稱對外貿易區或免税貿易區。一般建立在一個港口的港區或鄰近港口的地區，它實際上是採取自由港政策的關税隔離區，是全球區域經濟一體化的主要形式之一。

二、同異比較分析

（一）創設初衷。就中國現代歷史而言，蛇口工業區承擔了在國際貿易封鎖大環境殺出一條血路的重任。其後的經濟特區設立，是在更廣領域實現經濟管理和社會治理方面探索實踐的模板。各類經濟園區，主要職能是促進相對有限行政區域經濟高速發展。隨着世界市場的不斷拓展，全球經濟一體化浪潮席捲每個角落，自由貿易區成為了先期發達的主權國家參與乃至於主導全球經濟發展趨勢的必要工具。

（二）利益讓渡。“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”，對於資本或國家而言，利益是核心驅動力。同時便產生當前利益和長遠利益、國家利益和地方利益、家族利益和資本利益等衝突。避免衝突擴大化的辦法有兩個：消滅、共生。

1、國際博弈。基於人類社會當下核武器毀滅生靈的威懾，當下及以後國家間單純的消滅只會出現在絕對強者和絕對弱者之間。文明等級的提升也意味着完全血腥的屠殺並不現實，更多的時候還是體現為貨幣戰爭、金融較量。經歷了兩次世界大戰之後，國際間各方目前基本能夠管控好分歧，多方談判機制的基礎在於如何實現國家間利益讓渡，使得國際貿易規範化、便利化。“喜利畏罪人莫不然”，先期掌握了技術、資本和擁有戰爭利器的國家會得到更大的利益，所謂弱小國家儘管少了話語權、規則制定權與解釋權，作為回報，卻仍然能夠得到自我發展需要的部分現實物質利益。這也是小國生存智慧的要義：以主權換生存，以利益換空間。

2、區域競爭。地域之間的差異本就天然，比如歷史上中原地區的香辛料最大消費不在本地，而是交易到遊牧民族地區，用於日常食物，即肉類的防變質處理。目前地區間發展不平衡，既有區位優勢、交通便利等原生元素，也有市場封閉、信息不暢的後發劣勢。對於經濟發達地方來説，兩大壓力體現尤為突出：土地、環境。土地資源的不可再生與稀缺性嚴重製約了建築業、製造業的擴張，環境的不可承載與大量人員的集聚膨脹形成最大的反差，曾經的區位優勢成為了環境污染的重災區，過往的交通便利造成了人地矛盾、建廠與環保衝突的不可簡單區域調和。於是乎，“東莞禁豬”等看似奇葩實則無奈的政策出台也會競相出籠。

（三）管理模板。人類社會自有自我管理的架構體系以來，着眼於設計和操作層面上體制機制孰優孰劣的爭論一直就未停止過。所謂模板，應當是可借鑑、能複製，少走彎路、堵塞漏洞。**人性化與標準化（智慧生命與機械程式）**如何實現最佳契合，是一切管理者的最高境界。智慧生命的主動選擇，一方面意味着執行也許有誤差和錯誤，另一方面標誌着創新創造的可能。

（四）政策優惠。政策優惠的本質是區域公共利益被無償讓渡。一個現象需要特別警惕，各個地方為了能夠快上項目、上大項目，逐漸陷入利益讓渡無底線競爭的惡性循環，把政策優惠變成無法規限制。從國家層面上來説，最惠國待遇就是比較極端的例子。從區域經濟發展上講，先期發達地區早在十多年前就進入了“招商選資”，而中西部絕大部分地區仍然在“大優惠全讓渡”的框架內四處奔走盼着企業、資金和項目的到來。

三、轉型升級方向探討

（一）產品製造向總部經濟轉變。大型企業從製造成本、人力資源、市場佈局等要素出發，把原有園區內的製造業部分或全部逐漸轉移到其他地區，從而在起步園區弱化製造功能，留下設計、研發、營銷、財務等團隊，使得原有區域成為集團企業發展中的總部。

（二）工業先導向業態多元轉變。機械力運用下製造產業的出現，導致兩個趨勢：一是人類自身娛樂消遣的消費品需要更大幅度的製造出來；二是商品對於原料和資源的需求不可抑制，智能機械化產生大量無法由製造業本身容納的人羣，於是轉而產生出人對人服務的新興產業。各類園區的路徑深深打上這個烙印，工業發展壯大後，金融保險、中介服務、社區功能相應出現。

（三）企業管理向社區治理轉變。製造業本身是現代國家的立國基石，隨着機械化和智能化的發展，諸多一線操作崗位都會不斷謀求非人工化。富士康的轉型就是如此，曾經一個企業一座城幾十萬人在生產一線操作的場景不斷削減，自動設備大量進入，原有的車間式工廠、監工式管理構架悄然演變為社區型、花園式企業集團。改革開放初期努力想要打破的“小企業大社會”格局以**“大社區小社會**”的面貌完成華麗轉身。

（四）資源前線向控制後台轉變。資源型城市通常面臨兩難選擇，一是資源富集地採掘加工企業的進入可實現運輸成本降低帶來的效益最大化；二是自然資源總量是有限的、構成是複雜的，基於一切技術手段的先進性都具有歷史的階段性和制約性，做到資源的完全利用是不現實的，本土加工會造成環境污染自然破壞，同時一旦資源開採完畢，曾經繁華的現代新興工業都市有演變成為“空城”“鬼城”的極大可能。而在資本領域，資源爭奪的最前線佈局主要力量已經由直接派出工程技術隊伍全程參與轉向資本收購技術控制為主，以後期深度開發換取前期適度開採的掌控權。

（五）政府推動向資本驅動轉變。當前國際資本已超越了曾經的卡特爾、辛迪加、托拉斯或康采恩等外殼，重心**由生產環節轉向“資源掠奪+知識壁壘+資本控制”**的全面利益最大化攫取。在公共權力與公共資源的控制分配體制被市場化之後，資本總是贏得與政治較量的勝利。

（六）工商之都向產業新城轉變。發展到眼下的國家級新區、實驗區及自貿區，已經打破一二三產業的界定，將主要着眼於經濟發展風向標的園區定位調整為區域社會整體發展有效治理的實驗區，用產業新城促進各產業互動融合、化解城鄉二元結構矛盾，即中國城市化道路。產業新城是經濟和城市建設實現相互促進共同發展的目標，他將在三個方面試圖找到有效路徑：如何平衡產業佈局、人口規模、空間規劃等城市發展的整體性和系統性；如何把握企業生產、居民生活、環境生態等要素協調的有機統一和利益相關；如何制衡產業資本、服務政府、自由公民等社會關係的秩序規範和權責邊界。

四、防範“化外之地”潛在風險

當外向型經濟和國際化視野成為經濟全球一體化發展的必然時，產業園區作為國家經濟發展的主要陣地，承載的已經遠遠不只是經濟領域的利益分配，更有政治滲透、意識形態爭奪的衝突，如何不變成“化外之地”和法律規章制約的空白之所，破解從最惠國待遇到治外法權的窘境，如何實現主權國家的全域治理，這是當前需要深入研判的一個重要內容。

（一）問題剖析。

1、經濟附屬化。除非已掌握核心關鍵技術或者金融工具，很難會有從知識產權到資本投入屬於自我掌控的大型或跨國企業，更多的都是依附於“世界工廠”旗幟下的國際製造加工的再分工，利益鏈條最低端經不起風吹雨打。眼下的廣東“騰籠換鳥”雖有主動作為的想法，但更多還是命運掌握在他人手中經濟附屬化的無可奈何。

2、政治低俗化。在完全資本控制的市場經濟條件下，政治人物不再處於社會權勢榜單的最高位，政治本身也不得不迎合市場、市儈，走向娛樂無底線的尷尬，把世俗化演變成低俗和庸俗，以當一個好戲子獲得資本的贊助和所謂的選票。相反的是，資本大鱷們將自己完美隱藏起來，當起了幕後操作的編劇、導演和監製。作為資本富集地，產業新城更多為資本的天堂、政治的劇院，政治矮化低俗化不可避免。

3、社會兩極化。防範中國經濟拉美化的核心關鍵就是不讓富人區和貧民窟的絕對隔離現象出現，不過近些年來卻有力不從心之感。從房地產市場發端開始，它所承載的就已經超越了住有所居的範疇，一般性安居住房與高檔商住小區的涇渭分明，各不往來。所謂的無錢無權的會被集中在相對狹小的範圍，形成從居住到保障、從服務到生存的社會兩極化。

4、治理無序化。近幾年較大災難之中，除自然災害的不可抗力以及採掘自然資源的特殊產業（礦山）外，幾起可以稱為完全人禍的災難或生產性安全事故都發生在園區，特別是與外資外企密切相關的區域：崑山塵爆、濱海新區爆炸、深圳山體滑坡。如同先發展後治理的環境保護困境一樣，資本聚集區域的社會治理也陷入了亂—治—亂的惡性循環。特別是海外資本與國內新興權貴資本糾結在一起時，社會治理陷入利益集團纏鬥，上下其手，內外勾連，具體治理者就不再單單是睜一隻眼閉一隻眼，而是必須選邊站隊。個別手握權力的便置國家法紀於無地，用國家公權之器，借行政管理之名，行權錢交易之實，與利益有關無問題製造問題，與好處無益有困難繞開困難，致使管理無序、治理失範。

（二）、防範對策

1、主權第一。現代意義的國家，主權完整是首選項，作為特殊讓渡，有最惠待遇的個別情況，在經濟發展的初期是必要和必須的。當經濟總體發展水平上升綜合國力增強之後，就必須考量逐漸適度恢復主權第一的基本原則，決不允許有“特殊公民”和“治外法權”，以確保國家經濟和政治的安全。當前應當是外資在中國原始積累行將結束的前奏，近期最低端的勞動力密集型的加工製造大量外遷至東南亞和南亞，一方面反映我國勞動力成本提高帶來的人工成本壓力，另一方面暴露的是國內生產廠商與國際資本之間意欲擺脱絕對控制的話語權、規則權、定價權的核心衝突。民族資本與外來資本遲早會有這樣一種平等的博弈，對於局勢向何處發展，需要研判。

2、全域治理。政府全域治理本質上是在具體經濟行為讓市場起決定性作用基礎上，如何更好發揮政府作用，防範國家和公共安全的潛在風險。對於社會公民和在本地經商辦企業的一切外來人士，要做到一視同仁不偏不倚，安全生產等基本要求嚴格執行法律規定，該監管必須監管；重大本土融資行為需要徹底瞭解背景和底線，按章審查批准；涉及公民基本權益保障的，不能對於明知違反基本法律規定的行為放任不管；涉及國家秘密的，不能因為看起來投資大項目好就無底線無原則讓步和允諾。

3、責任擔當。需要釐清企業解決就業創造價值與政府提供全民公共服務的界限，不能撂挑子卸擔子。以富士康為例，最早的獨立王國式管理一方面看似減小了當地政府的壓力，但另一方面卻也使得企業內部脱離了屬地政府的基本管理，所有員工的除卻技術層面教育之外的社會認知、價值判斷和信仰立場等會極大扭曲。如果社會公民只有在負面新聞中發現政府的影子，那麼這是行政危機的先兆。在工業社會和後工業時代，政府需要充分運用新媒體傳播手段，用喜聞樂見的方式，在公共信仰和基本價值等方面加以引導，提早防範可交換商業價值定格為社會公共價值帶來的社會價值觀坍塌風險。

4、創新驅動。從創造力培養來説，拿來主義是第一步，但不是最終目的。山寨可以貪圖一時之快，緩解不時之需，但不能提高國家核心競爭力，更不能奢談適應規則並改變規則。在宏觀層面上，當前可以考慮制定國家自貿區的單行法律，一方面可與國際慣例正常有序接軌，另一方面也將以我為主互惠互利的規則指向灌輸其中，而不是如同世貿談判那樣被動接受和執行。對於經濟特區等獨立行政實體單元，應當考慮採取政治指導、經濟獨立、文化包容的方針，以工業製造的創新技術引領國內製造提檔升級，以優勢資本的靈活投放帶動世界市場拓展深化，以民族文化的兼收幷蓄提振文明覆興國家形象。

從單純着眼於經濟發展的園區建設開始，走到承擔全民生存就業的社會全域發展產業新城，我們用了不到三十年時間。破解經濟發展困局帶動同時，還需要承載破解城鄉二元結構的難題，無疑還有諸多現實矛盾和問題需要在發展的路徑中不斷探索和解決。筆者堅信，無論是淡淡鄉愁的眷戀，還是現代文明的召喚，都會在中華復興的進程中以文化的力量實現和諧完滿。

附：經濟園區概況對照表

二〇一五年十二月二十六日完稿

二〇一六年六月八日修訂