中國首位外籍衞生經濟學專家：提高煙税將是“三贏”_風聞

儘管中國在2009年和2015年兩次提高了捲煙消費税，但距世衞組織《煙草框架公約》（簡稱《公約》）提出的70%的零售價税率指標還相差甚遠（2015年批發環節從價税税率由5%提高至11%；捲煙按0.005元/支加徵從量税），且有專家指出在目前的煙草税賦水平下難以實現“健康中國2030”提出的控煙目標。

近日，美國加州大學柏克萊分校衞生經濟學榮休教授，美籍華人，原衞生部特聘外籍衞生經濟學家胡德偉來訪中國，再次為中國的煙税改革建言獻策。

他在接受記者專訪時説，全球的經驗已證明，提高捲煙的税賦能夠非常有效降低消費，“對中國而言，提高煙税是減少吸煙率，增加政府收入，減少未來醫療費用的‘三贏’手段。”

原衞生部特聘外籍衞生經濟學家胡德偉。本文圖片 受訪者 供圖

“政府能夠使用的最有力的控煙武器就是税收。”胡德偉從事了30年的煙草税研究，他説，中國是煙草消費大國，按照“健康中國2030”提出的控煙目標，在煙草税賦上，中國應以從量税為主，目前優先考慮在批發價上加每包2-3元的税額 （現行税額為0.10元每包），其次考慮提高出廠價（調撥價）（現行税額為0.06元每包），並統一、二類出廠價從價税率到為56%。

這一調税數據是胡德偉與國內專家多年調研的結果，相關研究內容發表在了今年4月份出版的《中國煙草控制需求與供給研究：政策分析和實踐》一書中。

中國首位外籍衞生經濟學專家

這是胡德偉2018年第一次到訪中國，而此前他到訪中國的次數更加頻繁。

今年80歲高齡的胡德偉在從事煙草税研究30年裏，幫助多國政府制定並出台相關的煙草税賦政策。

“前幾年每年至少四五次，現在坐飛機時間太長了，時差也倒不過來了。”他摸着頭笑了笑。手拿公文包，身着條紋襯衣、黑西裝，精神矍鑠的樣子根本看不出他已是耄耋之年的老人了。

胡德偉祖籍上海，1949年隨父母到台灣，1961年赴美求學，在威斯康星大學獲得經濟學博士學位後，在美國從事經濟學研究。

提及為何從事煙草税研究，胡德偉告訴記者，“1988年，加州政府找到我説希望通過增税來減少吸煙率，這在美國是第一個提出這種觀點的政府，1988年加州的吸煙率是22%，通過全民投票，人們希望將這一比例減少到17%，加州政府問我説，胡教授我們需要加多少税？我當時不是搞控煙的，我是研究計量經濟學，我是從那時開始研究煙草税。”

一直從事衞生經濟學研究的胡德偉，曾擔任世界衞生組織、世界銀行、美國蘭德公司等多個國際組織和諮詢公司的專家顧問，在國際衞生經濟領域極具影響力。作為美籍華人，胡德偉常常回國參與公共衞生領域大量的培訓項目，在國內各高校開展培訓講學，傳播衞生經濟學理論，並幫助中國衞生經濟學界的很多青年學者留學、做訪問學者。

據媒體公開報道，2009年，原衞生部正式聘請他出任“衞生部衞生經濟研究所首席衞生經濟學專家”。這是中國首次聘請外籍衞生經濟學專家。

提高煙草税對吸煙人數、財政收入、醫療支出的影響

當前煙草税價難以對居民支付能力產生影響

去年5月底，在四川成都召開的有關煙税改革會議上，胡德偉是與會專家。這一次他再次為中國的煙税改革建言獻策。

目前，中國的煙草流行依然嚴峻，吸煙率約為27.7%。根據國家衞生健康委員會（原衞計委）、中國疾病預防控制中心發佈的調查顯示，中國每年有超過100萬人死於吸煙相關的疾病，另有約10萬人死於二手煙暴露。如果不採取有效措施減少煙草使用，預計到2050年，中國與煙草相關的死亡人數將達到300萬。

2016年印發實施的《“健康中國2030”規劃綱要》已提出，要加大控煙力度，運用價格、税收、法律等手段提高控煙成效，明確到2030年，15歲以上人羣吸煙率降低到20%。

但多位控煙人士此前表示，在當前公共場所無煙立法不足，煙草税賦不高，煙盒警示包裝不到位的情況下，若想實現“健康中國2030”的控煙目標難度較大。

“政府能夠使用的最有力的控煙武器就是税收。”胡德偉認為中國目前的煙草税不足以對煙民的消費能力產生影響，從而實現控煙的目的。

《公約》在中國生效後共進行了兩次煙草提税。據胡德偉介紹，第一次是2009年5月，因税價不聯動，提高的税率幾乎被煙草公司內部消耗，沒有表現在零售價格上，所以沒有對消費者的消費行為產生實質影響。第二次提税是在2015年5月，雖然實現了税價聯動，捲煙零售價格平均增加了每包一元，但受中國煙草價格結構的影響，實際效果有限，並且隨着我國經濟的增長和居民收入水平的提高，導致居民捲煙的支付能力持續上升，消費捲煙的實際價格卻愈來愈便宜。

中國工程院院士、中華預防醫學會會長王隴德指出，我國是煙草生產和消費的第一大國。數據顯示，2016年我國生產捲煙23825.8億支，消費捲煙達4699.2萬箱，有極為龐大的3億多吸煙羣體。

“吸煙對健康和經濟的影響是令人震驚的，尤其像中國這樣的高吸煙率國家。”胡德偉説。

吸煙導致的經濟損失分為直接損失和間接損失。據公開發表的研究報告測算，2000年中國歸因於吸煙的經濟負擔為50億美元（413.92億元人民幣），2008年這一數字是289億美元（2007.13億元人民幣）佔同年衞生總費用的3.0%。

而隨着先進醫療技術的引進和物價上漲等影響，相關醫療衞生費用呈現明顯增長趨勢。

​加州經驗：吸煙率由22%降至不足11%

胡德偉説，1989年美國加州第一次為控煙提高煙草税，隨後跟蹤研究發現吸煙消費比例沒有降低，並在1995年實現了第二次加税，經過整整30年，加州吸煙率從22%降到現在的不足11%，是全美國吸煙率倒數第二低的州。

“最低的是猶他州，因為他們所信仰的宗教不允許吸煙。”胡德偉補充説，加州的控煙成功並非一次性成功，並且不僅是煙草税發揮的作用，非税手段也是非常多，“加州頒佈了許多無煙立法，讓吸煙的人覺的不好意思，社會風氣逐漸改變。”

加州之後，美國的很多州和其他一些國家，如澳大利亞、泰國都相繼採納了這一政策。 並且，自2012年以來至少有11個國家增加捲煙税率超過75%的零售價，106個國家增加了少量的煙税率。

“但是中國（吸煙人口）仍有所增加，一方面是人口繼續增加，另一方面是提税力度不大所致。”胡德偉列舉了墨西哥、菲律賓、俄羅斯和美國四個加税顯著的國家的案例，並且這些國家都將增加財政收入用於醫療衞生服務等項目上。

例如，作為發展中國家的菲律賓，2012年菲律賓簡化從量税，從4類（每包7.7 -28.9 peso）變為統一每包30peso（比索），2017年以後每年增加4%。2015年捲煙銷售量減少28%，吸煙率從28.3% (2012) 降為 22.7% (2015)，煙税收入從0.4% GDP （2012）增加到0.78GDP%（2015）。

“事實證明，對政府而言，煙草提税是一種‘三贏’的手段。”胡德偉説。

煙草加税將制約青少年吸煙

目前中國捲煙平均零售價格每包13元，在全國的絕大多數市場尤其是低收入地區，許多吸煙者仍然消費價格3至5元左右的五類煙，這種極低價格捲煙的存在，削弱了煙草税政策調整在控煙方面的有效性，並且增加了青少年初始吸煙並染上煙癮的可能性。

胡德偉説，煙草税提税，捲煙零售價格上漲後，最直接的影響將是青少年，由於煙草銷售價格上漲，青少年原本可能會吸煙因購買力不足而不吸煙，對於吸煙的人羣，吸煙量會減少，甚至降低吸煙率，吸煙率降低相關疾病的發病幾率減少，歸因於吸煙的損失減少。

今年3月1日，對外經濟貿易大學世界衞生組織煙草控制與經濟政策合作中心發佈的我國首份針對國民煙草税價態度的調查報告結果也印證這一説法。

該報告顯示，近八成（78.87%）被訪者認為將捲煙最低價設為人民幣20元/包或更高，才能有效防止青少年吸第一支煙。

“價格是影響並制約人們煙草消費的一個重要因素。對於缺乏獨立收入、經濟能力有限的青少年來説，這種制約作用尤其明顯。通過價格槓桿，讓青少年買不到更買不起捲煙，遠離煙草威脅，才能實現《健康中國2030規劃綱要》提出的控煙目標。”對外經濟貿易大學教授鄭榕對記者説，測算顯示，大幅提高煙草税後，帶來了青少年吸煙率的下降，同時政府的税收並沒有減少。

低税價並不保護吸煙消費者的權益

對下一步中國煙税調整，胡德偉建議將捲煙零售價格提高每包三元甚至四元（依據此前開展的民意調查）。“如果每包增加三至四元，零售價格税率將升至64%至66%左右。政府的財政收入估計可以增加2800億元（增加三元一包）或3700億元（增加四元一包），估計吸煙人數將減少600萬人，並且未來的醫療費用亦會減少4000億元以上。

胡德偉建議中國的煙草提税應以從量税為主，目前優先考慮在批發價上加每包2-3元的税額 （現行税額為0.10元每包），其次考慮出廠價（調撥價）（現行税額為0.06元每包），並統一、二類出廠價從價税率56%。

“從量税一視同仁，行政成本最低。”胡德偉説，“如果採取以上的建議，中國的捲煙率就會接近於世界衞生組織70%的零售價税率的指標。”

胡德偉還建議，中國增加的煙草税收可用於扶貧和公共醫療衞生事業。

對於煙草提税，反對聲音認為應保障煙草消費者的正當權益。2014年，國家局煙草經濟研究所政策研究室主任李保江在對煙草提税接受媒體採訪時説，“儘管吸煙有害健康人所共知，但同樣不應忽視的是，煙草需求是客觀存在的，煙草產品是合法存在的，煙草消費者的正當權益理應受到公正平等的保護。”他認為，我國現行的煙草税收政策税種多、税率高、税額大，總體來看税負水平比較適當，既有效保證了國家財政收入，又嚴格控制了煙草產業盲目發展。

胡德偉不以為然： “對於煙草這一特殊的消費品而言，低税價並不是在保護消費者的權益。”

他説，“吸煙有害健康，消費者把錢用於購買煙草，不僅家庭收入減少，還會增加家庭的醫療負擔，低收入人羣吸煙更會導致家庭貧困。”

（澎湃新聞記者 刁凡超