特朗普在TPP問題上二次變臉，會是重返的煙幕彈嗎？_風聞

【文/觀察者網專欄作者 範斯聰】

一年前，特朗普上台第三天就簽署命令，宣佈美國正式退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）。出人意料的是2018年4月3日這位當選不久的總統，聲稱要重新考慮美國加入TPP。然而，正當相關國家翹首以待之時，他卻在五天後發推文告知世界，TPP並不是一個討人喜歡的貿易協定，再次強調了對雙邊自由貿易談判的偏愛。特朗普如此“不靠譜”，在貿易問題上幾經反覆，是何原因？

**一、**美國國內支持加入TPP的呼聲日益高漲

美國總統“失信事件”頗值得玩味。2018年4月13日，特朗普指示美國白宮經濟顧問庫德洛（Kudlow）和強硬派美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）研究美國重新加入TPP的問題，還特意提及農業領域。4月17日，庫德洛在特朗普和安倍會晤前夕，向媒體公開了美國政府的保留態度，他認為美國處在任何自由貿易談判的前期準備階段，美國對TPP考慮更多的停留在想法而非政策。第二天，特朗普在推特上發文，證實了其有關美國不打算加入TPP的想法。

目前來看，特朗普在美國重拾TPP的問題上出爾反爾，反映出特朗普在多邊貿易協定問題上遭遇國內輿論的旋風。據美國芝加哥全球事務委員會的民調顯示，有65%的美國人認為全球化，特別是加強與全球其他國家的經濟聯繫對美國極為有利。

即使在美國總統大選的競選過程中，也有超過半數的兩黨支持者認為全球化對美國有利。其中民主黨候選人希拉里的核心支持者中大概有76%表示支持，即使在持“逆全球化”觀點最強勢的特朗普的核心支持者中表示贊同的人數也有50%。[1]儘管特朗普和希拉里曾在競選期間明確反對TPP。然而，美國支持TPP的人數佔比仍高達60%。[2]近期的蓋洛普民意測驗顯示，70%的美國人認為對外貿易有益於美國的經濟增長。[3]

特朗普簽署行政命令決定美國退出TPP

現在美國大眾媒體已攜有立場。全美髮行量最大的報紙《今日美國報》以電子版的形式就美國是否應該加入TPP的問題於美國東部時間2018年5月6日3點33分和3點53分分別刊登了兩篇觀點截然相反的評論。

持反對意見的人[4]認為僅2015年美國因TPP就失去了兩百萬個工作崗位，薪資下降的工人人數達到總數的70%，這被認為是去年美國總統大選期間，兩黨聯合起來共同反對該貿易協定的主要原因[5]；支持者則認為，美國可以通過TPP聯合日本、加拿大等盟友，在東亞建立一個將中國排除在外的自由貿易協定，敦促中國停止對相關行業進行補貼的“不正當”行為。[6]奪人眼球的是，在美國民眾中極大影響力的媒體《今日美國報》則公開闡明立場，站在支持者的一邊。

二、特朗普重提TPP是源自內部壓力。

美國當初反對TPP的主要原因無非是認為他國開展的是“不公平貿易”，這一切源自這些國家操縱匯率，讓美國處於貿易的“不對等”地位，由此主張雙邊取代多邊貿易談判。美國將與中國等國不斷擴大貿易逆差的原因歸咎於這些國家有意壓低本國貨幣匯率。為扭轉貿易逆差，美國舉起了貿易大棒。

特朗普在競選之初就承諾重新審視多邊貿易，扭轉美國虧錢的處境，其動手對象包括中國、日本歐洲和北美自貿區的加拿大和墨西哥等國。美國對外貿易逆差5660億美元，而與中國的貿易逆差就佔到了60%，[7]中國便首當其衝。在美國看來，美中貿易逆差額從2001年的830億美元增加到2014年的3420億美元，這導致美國失去了300萬個就業崗位。

3月8日，美國對中國的鋼鐵和鋁製品分別徵收25%和10%的關税。此後，面對美國的單方面行動，中國國務院關税税則委員會決定對原產於美國的大豆和牛肉等14類106項商品，加徵25%的關税。

實際上，美國使用加徵關税的手段並不能使得美國在產業競爭力和工作機會上獲利。美國鋼鐵業的衰落也並非來自“不公平”貿易，責任在於美國政府。早在上世紀70年代，日本的新技術對美國的鋼鐵業造成重創，政府無所作為。

如今特朗普在工業技術創新和自動化方面毫無建樹才是問題的根源所在。此外，此舉也無法使得美國用獲得新的工作崗位來抵消貿易競爭中失去的工作崗位。有計算表明，特朗普對中國徵收鋼鐵和鋁製關税，使得美國每增加1個工作崗位換回的是丟失18個工作崗位。2002年，小布什執政時期對中國徵收的鋼關税，反而使美國喪失了20萬個工作崗位。[8]

因此，解決貿易逆差從而為中下白人階層爭取利益只是枱面上的説法，特朗普最在意的還是背後的政治力量。特朗普特別關注“鐵鏽地帶”和“陽光地帶”兩個區域。特朗普能順利當選，主要得益於“鐵鏽地帶”的中西部區域，故特朗普也被稱為“中西部鐵鏽地帶”總統。這一區域基本與農業從業者重合。

美國鐵鏽地帶

比如豆農主要集中於愛荷華州、伊利諾伊州、印第安納州、俄亥俄州以及東部沿海州，如賓州、弗吉利亞、北卡、南卡以及喬治亞州等地。值得注意的是，這一片區域包含了不少“搖擺州”，不但關係着11月共和黨國會大選的得票結果，更關係着特朗普能否連任。特朗普十分在意這些農業羣體。中美貿易爭端中國在農業領域的讓步使得來自堪薩斯州的羅伯茨議員鬆了口氣，堪薩斯州是全美高粱生產和出口最大的州，高粱價值超過7億美元。

另一個“陽光地帶”代表了美國未來經濟發展的方向，特朗普不得不重視。美國經濟重心南移，出現了由內向外輻射的趨勢。這些新的經濟增長區域被稱作“陽光地帶”，地處北緯37度以南，包括加利福尼亞州、亞利桑那州、德克薩斯州、佛羅里達州、亞利桑那州、南卡羅來納州、北卡羅來納州和弗吉尼亞州。這些州大都處在美國的沿海地帶，佔有美國經濟發展的60%。

​該地帶中按新增人口計算，德克薩斯、佛羅里達和加利福尼亞是全美人口增長最多的三個州。[9]這些州對特朗普政治生涯的意義非同尋常。以德克薩斯州為例。德克薩斯人口最多又是支持共和黨的“一黨州”，在特朗普實施對外徵税的貿易制裁措施期間很受傷。

德克薩斯州是全美進口鋼鋁最多的州，僅此一州就進口了80億美元鋼鋁，佔全美17%，進口數量甚至超過“鐵鏽地帶”的俄亥俄州和印第安納州，這些進口的鋼用於石油產業裝備、管道、建築材料和戰機制造。[10]中美貿易摩擦使得德克薩斯州美國大米生產者和牛業養殖户損失很大。有媒體載文稱由於官方的原因民眾不願於11月為國會德州選區投票。[11]

與加税相比，農業利益相關者的利益遠不止於此。他們看重貿易協定背後的廣闊市場，希望美國加入TPP。美國政府因產業界震動只能對中國實行反制性措施買單，卻無法換來美國農業從業者及其代言人的諒解。為安撫農場主，美國政府重啓大蕭條期間出現的“商品信用公司（Commodity Credit Corporation）”計劃，由政府出資安撫農民，挽回農產品產品價格下跌而給農民造成的損失。可惜，美國農業從業者並不買賬。美國農場主擔心的是失去世界市場份額，而不是美國政府在私底下塞錢。2017年，中國購買美國的農產品就達196億美元，[12]中國是美國出口牛肉的第十大市場。德克薩斯新西蘭養牛產業協會主席皮特·邦一語道破天機，“未來的牛肉市場不在美國，因為96%的消費者在美國境外”。

由於TPP背後有強大的利益集團的支持，特朗普這才表示會考慮重啓TPP。2015年605家大企業[13]成為協定文本的“利益攸關者”，涵蓋美國製造業、服務業等幾乎所有重要產業，如美國食品巨頭嘉吉公司、美國大豆聯合會****[14]和鋼鐵製造商協會[15]****，他們大張旗鼓地遊説政府，積極推動TPP。

因此，4月12日美國共和黨參議員本·薩斯（Ben Sasse ）和一些"農業大省"的州長及參議員等政要約見美國總統特朗普，其中還包括內布拉斯加的參議員德布·費舍爾 （Deb Fisher）、聯邦參議院農業委員會主席帕特·羅伯茨（Pat Roberts） 和北達科他州州長約翰·霍文（John Hoeven），意在代表農業地區議員向總統表達美國理應加入TPP的意願。[16]此後，美國農業部長長桑尼·珀杜(Sonny Perdue)在參議院農業委員會的聽證會上聽取了來自蒙大拿州的共和黨參議員史蒂夫·戴恩斯(Steve Daines)的質詢後，向外界傳達了勸説特朗普作出加入TPP的決定。[17]於是特朗普便有了重啓TPP談判的想法，並特別關照“農業問題”。

三、特朗普在美加入TPP的問題上可能會鬆動

特朗普既然有意重啓TPP，又為什麼再次否定TPP？首先，美國借中美貿易爭端逼日本減免對美農業關税的算盤落空。特朗普為兑現競選時期的部分諾言，借中美貿易爭端給美日貿易關係添加壓力，在農業問題上敲開日本大門，以體面重啓TPP。特朗普借國內的呼聲順勢對外重提參加TPP，希望在隨後與安倍會晤期間對日施壓，解決美日之間700億美元的貿易逆差問題，設想日本為勸説美國入會，會主動在農業問題上對美讓步，同時也為美國入主TPP鋪路。事與願違，日本在農產品關税問題上並未對其鬆口，[18]特朗普在會晤當晚便否認了加入TPP的想法。

其次，特朗普在把目光投向TPP之前，會將矛頭指向日本及部分TPP成員國。特朗普意指日本、馬來西亞和新加坡等TPP成員國讓美國損失慘重。這與針對中國如出一轍，也成為美國國內反對美國加入TPP的理由。2015年，日本為增加出口而干預貨幣市場的次數達到376次。在TPP框架下，美國僅因與日本和越南兩國的經貿關係就使得美國損失13萬個工作崗位[19]。、

美國智庫機構經濟研究所（EPI）就此問題給出了詳細報告，認為美國與其他11個TPP成員國的貿易逆差就造成美國製造業105萬個工作崗位的丟失，約佔所有行業丟失工作的52.2 %。製造業中汽車及其零部件（73.8萬個，佔36.4%）、服裝（18.1萬個，佔9%）以及計算機和電子零部件（16.3萬個，佔8.1%）是三個喪失工作機會最多的行業，其它行業丟失工作較多的是採礦業（18.2萬個）、農業（4.1萬個）和零售業（14.2萬個）。[20]很明顯，在沒有獲得這些國家的貿易妥協之前，TPP還是不要重啓為好。

第三，中美貿易爭端告一段落後，現在重啓TPP並非最佳時期。

自從2011年美國加入並主導TPP以來，美國主流社會大都認同其對於美國經濟的促進作用，更是看重TPP書寫21世紀貿易規則以及制約中國的戰略延伸力。TPP的吸引力不言而喻。根據美國國際貿易委員和彼得森國家貿易研究所估計，TPP可使得美GDP年增加0.15%-0.5%，2032年貿易量則可增加1.0%[21]。這些看得見的好處得益於亞太地區的美國高價值商品和高端服務業，以及隨之帶來的對美直接貿易投資和工作崗位的增加。

可惜日本牽頭簽訂《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）》之後，特朗普短時間內拿該協定毫無辦法。一方面，美國如果不加入，就可能面臨貿易轉移的損失。在TPP框架下，美國可以獲得1310億美元的收益，而面對CPTPP，美國會產生20億美元的經濟損失。[22]另一方面，11月份美國國會中期選舉即將來臨，共和黨面臨較大壓力，可能失去國會眾議院大部分席位，以至於即使達成新的TPP條款也很難在對其持反對意見的民主黨手裏通過。而短時間內CPTPP國家在現有框架下也難以再拼湊一個有美國參加的新協定。

特朗普再次否認了TPP，但美國重返TPP的道路並沒有被堵死。特朗普給美國重返TPP預設了一個前提，即新的文本要比奧巴馬時期的好。[23]很顯然，對美而言，在TPP11國中日本最為關鍵，而汽車和農業領域則是雙方談判的重點。鑑於歐洲在關税問題上最終得以豁免，日本尋求美國對日本網開一面。應當明確的是，貿易爭端國對外國汽車產業徵税，意味着汽車製造商每生產一輛汽車，就需要增加400美元的成本。這也就增加了美國消費者消費支出，同時提高了依賴外國投資的下游企業購買成本。

可見，除了貿易利益之外，美國是借貿易逆差問題與日本討價還價，期待日本在農業問題上鬆口。日本首相安倍晉三在5月17日眾議院內閣委員會會議強調稱，日本繼續與美國交涉力爭使其重返TPP，但在農產品關税問題上，會堅持到底。安倍看似強硬的背後卻是對勸説美國加入TPP的堅持。5月19日中美貿易“休戰”。特朗普與中國在農產品、能源、知識產權、製造業產品和服務方面的貿易達成一致，原有的升級威脅不過是美國在與中國討價還價。可見，美日雙方在對待美國重返TPP的問題上都留有餘地，美國重返並非不可能。

日本非常歡迎美國加入TPP？

日美雙方都存在彼此接近的空間。一段時間後，如果美國對日本在相關領域施壓，日本極有可能學習中國先與美國達成某種貿易妥協，繼而與美就TPP文本尋求突破口。由日本領頭簽訂的CPTPP共有30章，其中2/3與原TPP的協定內容相同。原協定中有22條條款暫不執行或修改，裏面的投資和知識產權章節的修改內容不符合美國的要求。

另外，面對CPTPP國家，美國在農業領域處於競爭性不利地位。儘管如此，由於日本政府在農業領域對農民進行補貼，農業產品價格上漲，反而減少了相關產品的消費，此時美國若以加徵汽車關税相要挾，日本不無後退的可能。[24]與此同時，美方可能會在這些涉及核心利益領域的條款上見好就收，不會過多觸及日本的農業“紅線”。

可以預見的是，**短期內美國難以加入並承擔起領導TPP的責任，但特朗普仍會找尋機會。**特朗普的政治選票使其不能忽略來自於那些鐵鏽地帶受教育程度較低，又沒有什麼技能的白人。出於對國內政治選舉的需求，特朗普成為他們的代言人，本無可厚非。

只不過如今特朗普的身份已經由生意場轉到職場，作為美國總統，特朗普還要考慮美國整體戰略利益，理應涵蓋各行業的精英，包括大企業和利益集團。特朗普在提出“貿易額美國優先”之後，會拿出一個文本向美國人民交代，以滿足美國更高更多的需求。美國會像中美貿易爭端過程中那樣先舉起大棒，然後再與日本達成默契，迫使CPTPP其他成員國接受，最終達成“TPP2.0”，實現美國的領導。

範斯聰 武漢大學國際問題研究院 國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研究員

（翻頁請看尾註）

[1] Actually Americans like free trade

[2] p5。

[3] how trump can challenge china on trade without tarriffs

[4]https://www.usatoday.com/story/opinion/2018/05/06/afl-cio-tpp-failed-workers-deserved-die-editorials-debats/3463161

[5] Going It Alone in the Asia-Pacific: Regional Trade Agreements Without the United States，  https://piie.com/system/files/documents/wp17-10.pdf

[6]https://www.usatoday.com/story/opinion/2018/05/06/donald-trump-revive-tpp-pressure-china-editorials-debates/513233002/

[7] Trump is right to reconsider TPP

[8] A Better Way to Challenge China on Trade，https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-03-22/better-way-challenge-china-trade

[9] 經濟重心加速南移，中美為何驚人的一致？

[10] Trump’s steel tariffs could hit Texas harder than any other state，https://www.dallasnews.com/opinion/commentary/2018/03/22/trumps-steel-tariffs-could-hit-texas-harder-state

[11] Texas confuses voters, hurts turnout with two elections in one month，https://www.dallasnews.com/opinion/commentary/2018/05/02/texas-confuses-voters-hurts-turnout-two-elections-one-month

[12] Are Trump trade tariffs the art Of the deal or simply bad deals?

[13] http://www.flushthetpp.org/tpp-corporate-insiders/

[14] http://www.flushthetpp.org/tpp-corporate-insiders/

[15] https://www.opensecrets.org/lobby/lookup.php?type=i&q=Trans-Pacific+Partnership

[16]  Ben Sasse: Donald Trump Ready to Rejoin TPP and Help American Farmers

[17] Agriculture secretary says he’s telling Trump to consider rejoining TPP

[18] 安倍稱將繼續遊説特朗普重返TPP 但在農產品關税上不讓步，http://world.huanqiu.com/exclusive/2018-05/12053454.html

[19] Senator Bernie Sanders: The trans-pacific Trade (TPP) agreement must be defeated

[20]Trans-Pacific Partnership, currency manipulation, trade, and jobs: U.S. trade deficit with the TPP countries cost 2 million jobs in 2015, with job losses in every state https://www.epi.org/publication/trans-pacific-partnership-currency-manipulation-trade-and-jobs/

[21] Trump’s TPP Turnaround

[22] From TPP to CPTPP

[23] https://twitter.com/realDonaldTrump/status/984631073865953280

[24] https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/03/Yamashita-Brookings-presentation-for-website-022416.pdf