基層政權怎樣才能“切蛋糕”而非“搶蛋糕”？_風聞

當前基層治理面臨的難題仍然是，在定價和議價的雙軌交匯中，基層政權如何擺正角色？

如何理解轉型社會？從基層治理角度看，轉型社會一方面意味着新舊社會規範的交替，另一方面也意味着利益重新分配。兩相交匯，鉅變中的基層社會就像是一個競技場，不同羣體各顯神通，爭奪屬於他們的那份利益。

鄉土遠去，使得地方性規範逐漸解體，情、理、法、力都找到了用武之地；開放社會，使得競技場門檻較低，每個個體都可一顯身手。因此，基層社會既充滿活力，卻又處處孕育着風險。

基層社會權力競技場是一個討價還價的系統，議價系統和定價系統相互交織、轉化，各個利益主體因掌握着不同的定價權，具有不同的議價能力，而在社會議價系統中佔據不同的位置。

大體而言，基層社會權力競技場的競爭者主要包括政府、地方精英、普通民眾、“釘子户”及灰色勢力。

基層社會權力競技場的重塑

在轉型期，社會議價系統並未固化、成型，使得定價權和議價權之間並無難以跨越的界限。在一個理想型的現代社會中，國家是合法擁有暴力的唯一主體，也是社會政策的制定者和執行者，理應是權力競技場的裁決者。但在實踐中，國家從未完全壟斷暴力，一些社會團體和個人仍可以通過事實上擁有的暴力和決策角色，而在特定領域獲得暫時的定價權。

比如，由於國家基礎能力有限，使得基層政權不得不尋找代理人，賦予代理人自由裁量權；在極端情況下，基層政權還樂於採用權宜之計，與灰色勢力形成默契。甚至於，如果普通民眾敢於越線，並有足夠的意志力，也可以通過充當釘子户角色，迫使基層政權暫時放棄定價權，轉而與自己討價還價。

更重要的是，在基層社會的權力競技場中，基層政權既是定價者，同時也是議價者。很多情況下，基層政權受自利性驅動，甚至會轉讓定價權以提高議價能力。在上世紀90年代，由於計劃生育、鄉村教育、水利、交通等公共政策執行力度較大，再加上基層政權主要依靠農村税費徵收維持運轉，基層治理任務較重。為了調動村幹部的積極性，絕大多數農村地區的鄉鎮政府轉讓了部分定價權，允許村幹部根據實際情況靈活執行政策，從而形成了鄉村利益共同體。

基層政權議價者色彩濃厚，村幹部定價者的角色錯位，使得普通民眾在權力競技場中失去了議價能力，相當部分農民因負擔過重而放棄土地外出打工，或集體成為釘子户，導致上世紀末的基層社會權力競技場失去活力。

進入21世紀，尤其是農村税費改革以後，基層社會權力競技場得以重塑，主要表現在兩個方面。

基層政權逐漸退居幕後，成為社會議價系統中的定價者。農村税費改革大大削弱了基層政權的自利性，基層政權逐漸從管理型向服務型轉變，這客觀上為其重新迴歸到定價者角色創造了條件。而一旦基層政權議價者色彩弱化，地方精英也就無法獲得授權成為定價者。並且，隨着行政理性化進程的開啓，社會議價系統中的政府定價權也受到嚴格規制。

典型表現是，在各地徵地拆遷過程中，一開始地方政府還延續了過去議價者的角色，積極參與其中。但很快，有經驗的地方政府轉而運用市場方式，讓專業拆遷公司主導議價，而自己轉而專注於設計議價規則，監控議價系統的有效運轉。特別是以項目製為代表的技術治理，其主要目標也是規避基層政權直接參與議價。通過項目申報、監理以及招投標制度，基層政權在公共服務過程中直接參與議價的空間越來越小。

​權力競技場的議價性質也發生了根本轉變。税費改革以前，議價具有剝削性，即議價能力較為強勢的一方（基層政權、地方精英和灰黑勢力）向弱勢一方（普通民眾和釘子户）索取資源（糧食、税費、勞動力等）。雙方雖存在激烈競爭，也有諸多討價還價的空間，但僅僅是索取多少的差別。

上世紀末的鄉村治理危機，本質上是強勢一方形成了聯盟（典型如在鄉鎮政府默認下，形成了大面積的“惡人治村”、“強人治村”現象），導致弱勢一方毫無議價空間；權力競技場的資源枯竭，導致基層社會的議價系統崩盤。

而近些年來，隨着免税及國家涉農資金投入逐年加大，基層社會的權力競技場本質上是一種分利秩序，各個利益羣體參與議價，是為了分配到更多的資源。哪怕是徵地拆遷這種看似存在激烈議價過程的競技場，雖可能存在利益分配不均的可能，卻很難製造真正的利益損害方。

因此，當前基層社會的權力競技場存在兩個主要特徵，一是其資源容量越來越大，也就意味着競技者的積極性越來越高；二是由於資源具有公共性，使得競技場的開放性更高，每個競技者都可從中獲取機會。

基層政權如何擺正角色？

當前，在基層社會的權力競技場中，基層政權的角色在很多領域被限定為定價者。然而，一方面，其定價權直接決定着議價規則，並間接影響着議價各方的實際地位，是社會議價系統的有機組成部分。因此，它很難從討價還價過程中全身而退。

另一方面，在絕大多數時候，基層治理及政策執行充滿議價色彩，政府本身就是被訴求對象，是議價一方。因此，當前基層治理面臨的難題仍然是，在定價和議價的雙軌交匯中，基層政權如何擺正角色？

從競技者立場出發，欲在社會議價系統佔據較為優勢的地位，取得較高的議價能力，接近定價者，甚至變相獲得定價權，是一個較優選擇。而地方政治精英天然具有這一優勢。他們本身就是基層政權的代理人，可以通過正式或非正式的手段獲得定價信息；一旦他們與其他普通民眾議價時，很容易獲得先機。尤其是在項目下鄉、土地開發等競技場中，獲取政策信息，甚至是取得地方政府的支持，對提高議價能力極其關鍵。

因此，絕大多數地方經濟精英都有競選村幹部和人大代表的動力。已經當選的村幹部幾乎都不在於那些少得可憐的工資，甚至還自掏腰包做公益事業，卻在乎村幹部身份這一無形資產。因此，在田野調查中可以發現，很多村幹部都擁有施工隊、工程機械，他們迎合了近些年國家向農村大量投資基礎設施建設的趨勢。再不濟，一般村幹部也會經營農機、農資、保險經紀人等在農村具有廣泛市場的生意，村幹部身份無疑為其經營活動加分不少。

哪怕是灰黑勢力，在依法治國理念越來越深的今天，也有從事正當生意的衝動。因此，他們也願意通過接近競價者來獲得議價優勢。一個有黑道背景，又有正經生意，同時還兼具村幹部身份的人，在基層社會的競技場中，無異於豪強。甚至於，從實用主義立場出發，連基層政權都有意或無意地啓用這類人。

尤其是在秩序較為混亂、基層治理較為乏力的農村地區，豪強治理的村莊，往往是治理績效較高的地區。原因似乎也很簡單，當前的豪強已無需“與民爭利”，與普通民眾間並無太多的競爭關係，犯不着得罪本村人；但是，在資源下鄉的背景下，基層治理的最大挑戰恰恰是分配不公，而豪強恰恰可以壓服若干釘子户的無理要求，保證規則之治，客觀上維護了基層政權的定價權。

鄉村治理轉型

這便是當前社會議價系統的弔詭之處。過去，基層政權汲取資源並不容易，因而會出讓定價權，並在議價過程中角色錯位。現在，基層政權自利性幾乎消失殆盡的情況下，仍然難以迴避議價者角色。簡言之，享有定價權是一回事，能否真正實現卻又是另一回事。無論是地方精英，還是豪強，其援引定價權的初衷都是為了在分利秩序中佔據好位置。

因而，在大多數情況下，他們能夠較好地實現基層政權的政策意圖。問題在於，一旦他們在社會議價系統中佔據絕對優勢，便很可能擠壓普通民眾和其他利益羣體的議價空間，從而產生有形或無形的反抗。因此，比較合適的制度設計是，基層政權作為社會議價系統的定價者，同時以隱形的議價者身份介入監控討價還價過程，以避免個別人事實上掌控權力競技場。

就轉型期社會議價系統的有效運轉而言，有兩個技術要點至關重要。

其一、保證各議價者討價還價過程中的權力在場。少數議價者在社會議價系統中佔據絕對地位——無論是通過暫時獲得定價權的方式，還是通過接近定價者的方式，本質上都是國家基礎能力較差的表現。如同保持一個活躍的經濟體需避免壟斷，一個具有活力的權力競技場，也應避免出現壟斷。

基層政權的定價權不應只停留在制定議價規則上，還應保證議價的平等、開放性。因此，不僅應防止灰黑勢力以豪強身份壟斷權力競技場，還應避免地方精英過度擠壓普通民眾的議價空間。

其二、暢通普通民眾接近定價者的渠道。讓普通民眾也可以接近定價者，不僅是為了更好地實現定價權的公共性，還是權力競技場的重要修復機制。在基層治理中，一些制度需重新認識，比如信訪，它在社會議價系統中具有舉足輕重的作用。基層政權不僅可以通過信訪獲得社會議價過程的反饋信息，還可為權力競技場中的失敗者提供救濟，是保證社會議價系統健康運行的重要一環。

鄉村治理是“鄉政村治”的結合體，也是正式行政與非正式行政的交匯處，還是“上面千條線、下面一根針”的接點，這在社會議價系統的意義上，便是定價和議價的交互作用。通過社會議價系統的視角，可以重新理解世紀之交的鄉村治理轉型，本質上，這一轉型的實質是重塑基層權力競技場。

其中的核心內涵是，基層政權逐漸從積極的議價者退居幕後，轉而成為分利秩序的定價者。它也可以重新解釋轉型社會的活力所在。進入21世紀以來，中國鄉村發生了千年未有之大變局。在這一鉅變過程中，基層社會之所以仍保持穩定且富有活力，很大程度上與當前社會議價系統的開放性密切相關。

當前基層治理問題之所在，恰恰源自於未能定型的社會議價系統。在轉型期，治理者與被治理者之間，利益主體之間的邊界都不夠清晰，越界行為和角色錯位常有，由此製造了基層失序現象。

基層社會權力競技場的競爭者

1.基層政府兼具定價者和議價者的雙重身份。毫無疑問，在早已完成國家政權建設的今天，基層政府擁有壟斷暴力的合法性，且是國家政策的決策者及執行者，理所當然是定價者。但又因深深地嵌入於基層社會中，且具有自利性，它顯然也是討價還價的一方。只不過，不同歷史時期，其在定價者和議價者間的角色定位有所側重。

2.地方精英是強有力的議價者，部分地方精英因具備基層政府代理人身份而擁有部分定價權。地方精英主要包括經濟精英和政治精英，很多情況下，經濟精英和地方精英會合流。在諸多農村地區，“富人治村”已是不可逆的潮流，經濟精英通過擔任村幹部、地方人大代表，而在當地的權力競技場中佔據優勢。

3.普通民眾是最大多數的議價者，但絕大多數情況下是權力競技場中的“匿名者”。普通民眾是政策施加的對象，也是地方精英主要的議價對象，他們為地方權力競技場提供資源，卻不一定獲得足夠的回報。總體上，他們是一羣相對被動的議價者，幾乎不會公開索求定價權，也不會對定價者發出挑戰。

4.釘子户則敢於公開對定價者發出挑戰，屬於少數極其積極的議價者。表面上看，釘子户是基層政策執行的阻梗，但他們的本意並非是為了獲得定價權，而只是為了得到相對公平的議價環境。但在基層政府定價權受到極大削弱的情況下，釘子户也可能憑一己之力獲得暫時的定價權。

5.灰黑勢力是地下定價者，經常通過驅趕其他競價者的形式在競技場中獲得優勢議價地位。灰色勢力社會議價系統健康運行的極大挑戰，也是基層社會權力競技場秩序動盪的總要根源。因為，灰色勢力不僅以禁止競爭者進入權力競技場的極端形式參與議價，且還或明或暗地爭奪基層政府的定價權。

（本文獲作者授權轉載自南風窗，原題：鉅變中的基層社會）