“香餑餑” 變“燙手山芋”，這個隱患讓地方政府非常頭疼！_風聞

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導讀

國內地方政府現在普遍有焦慮感，有發展壓力，債務壓力更是沉重，但要實現經濟轉軌，並沒有什麼特效藥。還是必須堅持轉型發展，首先要轉觀念，其次轉變行動，第三轉變方式，最終達到轉換動力，這需要一個培育、改革開放、提升服務、創新發展的過程。

來源 | ANBOUND宏觀經濟研究中心

選自 | 每日金融 5014期

從PPP的角度來理解地方債務

我國地方政府負債率高企已是不爭的事實。財政部統計數據顯示，截止到2017年年末，地方政府債務餘額為16.47萬億元；2016年年末，地方政府債務餘額為15.32萬億元，地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%。從PPP的角度來理解地方債務是一個非常好的切入點。

PPP模式是指政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式一般適用於公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。

毫不誇張地説，**現階段只要提到PPP，地方政府沒有不知道的，但一想到地方債務風險，也沒有政府不頭疼的。**財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌曾坦言，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式變相舉債，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。

PPP政策的重點

從落地率轉向防風險早有預兆

從2016年起，財政部、發改委等相關部委已經逐漸意識到問題的嚴重性，對PPP的監管開始不斷加碼，一些已經入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。

2017年下半年，財政部、國資委、發改委相繼發佈了一系列文件，嚴格規範PPP項目管理，強化防控地方政府債務風險控制。目前各大銀行都接到相關部委通知，要求在3月底之前內部先整改項目，審查已放款的PPP項目是否存在違法違規的情況，如有違規將停貸。

在這一背景之下，PPP項目清理整頓風暴逐漸擴大。根據財政部PPP中心最新數據，截至今年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。這是財政部首次完整地公佈歷時4個多月的PPP清理整頓結果，這個結果意味着全國被退庫或整改的PPP項目達到3700個，佔目前管理庫項目總數約51%；清減或整改涉及投資資金4.9萬億元，佔入庫項目投資總額比重約36%。

為什麼PPP從政府的“香餑餑”

變成“燙手山芋”呢？

事實上，安邦諮詢（ANBOUND）研究團隊一直不看好PPP模式，曾給國內的PPP熱潑過不少冷水。早在2015年，我們認為在中央強推之下，PPP模式正在迅速異化，與中央的初衷漸行漸遠；國內大規模推出PPP的條件並不成熟；政府部門應該放棄全面推廣PPP項目，實施市場化改革，促進中國經濟企穩回升。

值得注意的是，PPP項目從過去政府大力推動到現在因大量摻假而需要清理，只經歷了短短4、5年的時間。為什麼PPP在短短几年內就從政府的“香餑餑”變成了“燙手山芋”呢？

**安邦諮詢認為，此次清理風暴，針對的不是PPP模式本身，而是發展PPP帶來的地方債務。**要知道，規範的PPP操作並不形成地方債。PPP本來是為了減少政府債務壓力，將融資負擔轉移到社會資本的合法融資模式，但在實際操作中被地方政府“創新”成了變相債務擴張的方式。

財政部於2015年曾出台政策，對各地每年的PPP項目總量作出規定，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%”。但上有政策下有對策，雖然規定了10%的“紅線”，但是仍有地區越過雷池。

日前，財政部公佈的報告顯示，根據各地項目的財政承受能力報告，部分市縣的支出責任突破了10%限額。年度最大支出佔比超過10%限額的市縣，保守估計已達到253個，主要分佈在四川、湖南、河南等地。然而，超過“紅線”還是表面現象，有專家指出，有的地方政府為了躲避10%限額的“紅線”，還採用隱性手段。

比如，有的通過一般公共預算以外的渠道來落實政府的支出責任；還有的項目進行自我拆分後，以傳統政府採購方式完成一部分項目支出，而將其餘的部分以PPP模式運作，從而減少PPP項目支出責任，以求通過財承10%限額“紅線”。由此可知，面對嚴重的債務風險，才引來了中央對PPP模式的剎車。

PPP問題的核心

在於地方融資與發展模式沒有完全改變

在安邦諮詢（ANBOUND）研究團隊看來，債務只是地方發展的結果，而不是原因。PPP問題的核心，還是在地方融資與地方發展的模式沒有完全改變。債務經濟在中國之所以繁盛，有其發展邏輯。這是土地經濟、快速城市化之下的必然結果。

只要地方政府想從城市資產價格上升中來“搞活經濟”，就必然會走向債務擴張。在金融危機之前，地方經濟也搞城市化和土地經濟，但地方經濟的重點是在產業，而不是房地產。過去遍佈國內的各種產業園區、工業園區，就是地方經濟的重要支撐。

金融危機後，產業發展逐漸衰落，出口加工業受到打擊，產業對地方經濟增量部分的支撐作用在弱化。為了挽救經濟，中國央行加入全球央行放水行列，“四萬億”刺激政策出台後，帶動地方投資、社會投資，至少有十幾萬億。

2008年，中國社會融資規模存量為69802億元人民幣，2009年為139104億元人民幣，同比大增50%。2010年為140191億元人民幣。貨幣放水除了刺激一些產業外，主要是刺激到了房地產業。搞產業，需要實實在在的市場需求，而搞房地產，它的需求可以靠泡沫擴張來維持。

目前來看，央行放水——刺激房地產——城市資產價格上升——土地財政收入提高——貨幣槓桿高企——進一步的資產泡沫，這個鏈條正式形成了，這是安邦在幾年前就提出過的觀點。

我們還要指出的是，現在中國強調清理債務，但地方發展的模式還沒有完全轉過來，考核方式也沒有完全轉變（雖然中央文件中早已轉變，比如五大發展理念，高質量發展等），再加上新的經濟支撐沒有形成，依靠創新的內生動力發展，依靠實體經濟發展，這條發展軌道雖然大家都看得到，但要真正實現地方經濟發展模式的轉軌，卻十分不易。

國內地方政府現在普遍有焦慮感，有發展壓力，**債務壓力更是沉重，但要實現經濟轉軌，並沒有什麼特效藥。**還是必須堅持轉型發展，首先要轉觀念，其次轉變行動，第三轉變方式，最終達到轉換動力，這需要一個培育、改革開放、提升服務、創新發展的過程。