當前改革面臨的形勢、問題及建議_風聞

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來源 | 張思平

作者 |《財經》雜誌

張思平（中共深圳市委原常委、深圳市政府原副市長，本文首刊於2018年6月11日出版的《財經》雜誌）

習近平同志在十九大報告中，在肯定改革取得的成績的同時，明確指出“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰”，其中包括“一些改革部署和重大政策措施需要進一步落實”。在2018年習近平同志主持召開的中央全面深化改革領導小組第二次會議上，他特別強調，“要弘揚改革創新精神，推動思想再解放，改革再深入，工作再抓實，凝聚起全面深化改革的強大力量，在新起點上實現新突破”。

實現習近平同志“實現新突破”的要求需遵循改革工作的規律，總結包括前五年在內的40年改革開放成功的經驗，正視當前改革工作中存在的問題，按照習近平同志“改革再深入，工作再抓實，凝聚起全面深化改革的強大力量”的要求，對改革工作的策略、方式、方法進行相應的調整和完善。

從全面推進向改革的重點突破轉變

這幾年在中央和國家各部門出台的上千項改革方案、舉措的基礎上，各省、市政府層層加碼，使得地方很多改革方案根本沒有時間去真正落實。這種狀況不從根本上改變，中央的改革目標可能會基本落空。為此，建議：

從2018年，除非特別重大的改革，由中央統一部署出台外，各級原則上不再出新的改革方案、舉措，使改革方案不再做加法，甚至對一些明確難以落實下去的改革方案做減法，暫停實施或延期實施。

實事求是地調整全面深化改革的路線圖、時間表。比如，從整體上，可以考慮將十八屆三中全會《決定》中確定的2020年的時間表，調整為2022年，這樣可以與黨的十九大產生的中央集體領導班子的任期時間相銜接，使各項改革工作的計劃時間表更為切合實際。從具體上講，建議中央和國家有關方面對已經出台的1500多項改革措施，以是否達到改革效果為目標進行具體分析排查，實事求是地重新確定改革的時間表。該延長的延長，該補充的補充。

突出改革工作的重點，抓住影響改革全局的關鍵環節，力爭儘早實現突破，帶動改革全局，儘快改變當前許多改革領域面臨着的膠着狀態。為了推動重點領域、關鍵環節的改革取得突破，建議國家層面建立一些重點改革領域的協調推進機制，制定這些領域關鍵環節改革的具體方案和舉措。形成以關鍵環節改革的突破，帶動重點領域的突破；以重點領域的改革突破，帶動全面深化改革全局的突破。

自上而下的頂層設計與自下而上的基層創新相結合

新時期全面深化改革在策略和方法上，主要是採取頂層設計自上而下推進改革，並在頂層設計的前提下，在部分領域和方面進行試點而逐漸展開，這種改革的策略和方式，克服了21世紀的改革工作存在的不足，基本適應了全面深化改革的需要，具有使改革縱覽全局、決策迅速、協調有力、執行力增強的很多優勢。但隨着幾年來改革實踐和改革工作出現的新情況、新問題，這些策略方法也需要進行適當的調整。

一是對改革本身的不確定性考慮不足。

“五位一體”的全面改革是個龐大的多維的社會系統工程，是一個不斷探索、校正、深化、完善的過程，在解決一個問題的同時往往會催生出其他問題，如不及時解決新出現的問題，改革要麼難以推進，要麼走樣，要麼達不到預期的目標。因此，希望用總體設計、標準化建設、一體化指揮來推進，不太符合改革工作本身的規律。

二是缺乏基層改革的可操作性和動力機制。

從改革開放的實踐方法論上來看，我國改革開放的典型特徵是：由基層提出來、幹起來；中央經過系統調整，充分論證，集中一線幹部和羣眾的經驗、智慧和創造；然後中央以文件、政策以及法律法規調整方式進行推廣、普及。這樣比較符合實際，推廣操作起來也比較到位。而完全依據頂層設計，依靠強有力的自上而下的行政強制力推動的改革，往往既缺乏調動基層改革的積極性，又造成改革方案缺乏可操作性。

三是改革的區域異差性兼顧不夠。

從中國國情來看，各地的經濟社會發展情況、幹部羣眾的認識水平等差別很大，全國劃一的改革方案往往是脱離實際的，即使用行政手段強行推進，也往往達不到改革的目標。

四是全面深化改革的實踐中也需要對改革工作的方式、方法進行必要的調整和完善。

比如在改革方案的頂層設計方面，這幾年國家層面推出的1500多項改革舉措，數量太多、內容太細，很難給基層的創新留有足夠的空間。並且絕大多數的改革方案缺乏基礎的改革探索和經驗，出現片面性。

又如在改革工作的推動方面，各個層次缺乏改革過程所需要的真實信息反饋機制，下級不能對上級制定的改革方案進行及時有效的完善和修正，迫使下面要麼形成以“文件落實文件”的“改革空轉”，要麼使改革脱離本地實際，達不到或者不能完全達到改革的社會效果。

綜上所述，未來的全面深化改革在繼續貫徹落實十八屆三中全會《決定》的頂層設計的方向和前提下，改革策略應將自上而下頂層設計為主，調整為自上而下的頂層設計與自下而上的基層創新相結合。

對國家已經出台的1500多項改革舉措進行分析調整，對國家各部門出台的一些比較具體、微觀的改革方案、舉措，允許下級和基層根據情況進行修改和調整；

在不違背國家有關部門制定的改革方案基本方向的前提下，允許各地制定與上級不完全相同的改革方案、措施；

今後國家有關部門在部署改革工作時，要儘可能為下級和基層因地制宜、創造性執行國家有關改革文件、舉措創造一定的環境，留有一定的空間；

對下級和基層在改革中不同做法和意見建議，應允許充分討論，不宜把所有改革中的不同意見和不同做法籠統地以“講政治、講大局”的高壓手段進行批判，避免扼殺基層對改革的有益探索和創造性；

在不違背中央改革大方向和基本原則的前提下，鼓勵基層大膽試點探索，取消對基礎改革試點的審批制度，對一些重大的改革試點可採取備案制的方式妥善處理等等。

克服新的形式主義 確保全面深化改革的真正落實

自十八大以來，黨中央開展的羣眾路線教育、“兩學一做”以及反腐敗、黨風黨紀建設等一系列活動，取得了一定的效果，尤其是享樂主義、奢靡之風得到了一定程度的遏制。

但與此同時，在克服舊形式主義不同表現形式的同時，又產生了新形勢下新的形式主義、官僚主義的表現形式。新的形式主義在改革工作中的表現尤為突出，習近平同志在十九大後第二次全面深化改革領導小組會議上反覆強調，“要拿出實實在在的舉措克服形式主義問題，要求改革督察要擴點拓面、究根探底，既要聽其言，也要觀其行、查其果。對不作為的，要抓住典型，嚴肅問責”等。

因此，十九大後推進全面深化改革工作中，應當把克服新的形式主義、官僚主義作為工作的重點，確保各項改革目標的真正實現。

在改革工作中，新出現的形式主義、官僚主義的實質是不改革、假作為。

**虛多實少。**一些地方領導幹部講話、作報告口不離改革，地方媒體天天宣傳本地改革成果，抓改革的調子越來越高，成績越吹越大，但真正有突破意義的改革並不多。

**改革“空轉”。**不少地方不同於前些年表現的“政令不出中南海”的局面；新的形式主義下，主要表現在對上級部署的各項改革文件、舉措，採取以會議落實會議、以文件落實文件、以講話落實講話、以批示落實批示、以文字材料應付督察的方式，使相當多的中央改革舉措空轉一圈。

做“太平官”，明哲保身。各級幹部在改革方面普遍存在“只求不出事，寧願不幹事”的狀態，面對複雜的改革局面，不想改、不敢改、怕惹麻煩、怕出事、怕得罪人、遇到矛盾繞着走，做“太平官”。

**對改革消極怠工。**一些地方對於改革中遇到的問題，凡事請示上級，避免自己擔責，使一些本來地方政府和基層可以解決的改革問題，出現層層上報、層層不表態的現象，使很多改革舉措久拖不決。

評估督察的形式主義開始顯現。在現有體制和政治環境下，幾乎不存在相對獨立的社會改革評估機構。黨和政府的研究部門進行的第三方評估，往往避重就輕，很難做到客觀真實。

一些督察組對地方改革的督察幾乎為督察對象所支配，聽聽督察對象的彙報，象徵性地召開由督察對象已經準備好的座談會，並不能真正起到督察的作用。

多年來，由於央媒與地方黨委形成了特殊關係，其在很大程度上受地方黨委和政府的影響，出現在改革落實上報喜不報憂的現象。

解決上述問題，除了採取加強黨的紀律、整頓黨的作風、加強思想政治工作，以及強化督察、問責等行政手段強化改革的執行力等方式外，更多地要從建立激勵機制、容錯機制、輿論監督機制、幹部管理體制等方面着手。

擴大改革的社會參與 形成最廣泛的改革統一戰線

與幾十年改革開放的實踐相比，這幾年全面深化改革在策略、方式、方法上最明顯的缺失，就是改革缺乏社會參與度。

一是改革方案制定的主體單一，缺乏改革利益相關者的共同參與。

從改革方案設計階段上看，主要是中央和國家各有關部門制定改革方案和政策，在制定過程中不可能充分聽取改革方案相關者的意見和建議，更不能允許社會參與討論。

從改革方案執行階段上看，主要是各級黨政機關幹部依靠自上而下的行政命令貫徹改革方案，改革相關者沒有多少參與機會，只能被動地執行上級改革的指令。

二是改革落實過程封閉運行。

在一些涉及重大公共政策、人民羣眾切身利益的改革方面，有些部門和地方通常以穩定為由，不對改革信息進行披露，改革的公信力越來越低。

三是缺乏社會參與的輿論環境。

這些年有關部門對媒體和社會輿論管理嚴格。改革是一個涉及很多利益羣體的複雜的事情，有不同的觀點、意見是正常的。任何強烈的不同意見中必定會有合理的成分，讓不同意見發表出來，會使改革方案更趨完善，更加符合大多數人的利益。

同時，任何一項重大改革在實施過程中都會出現不足或偏差，讓批評的意見發表出來，會及時糾正實施過程中的偏差，使各項改革方案取得更好的社會效果。

四是改革效果的評價缺乏社會的參與，不能客觀反映改革的社會效果，並掩蓋了不少社會矛盾，為未來的改革發展留下很多後遺症。

自從中央強調對改革的成效進行評估以來，一些地方和部門開展自我評估，每年的改革任務都是完成或基本完成。這種評估方式不能真實反映改革對象及改革相關羣體的意見，不能反映基層羣眾和社會各界人士的意見，通常也缺乏數據支持和定量分析，其結果顯然不能真實客觀地反映改革的社會效果。

要使改革順利進行並取得較好的效果，既需要加強各級黨委的領導和政府的執行力，也需要人民羣眾廣泛參與，調動基層和社會各方面參與改革的積極性、創造性，把人民羣眾對改革的獲得感作為改革社會效果評價的最主要標準，真正體現“以人民為中心”的改革價值取向。

在未來深化改革過程中，擴大改革社會參與度需要採取以下幾個方面的措施：

一是採取多種方式，讓社會更多人蔘與各種改革方案的制定和完善。

讓地方各級黨委政府、改革方案涉及的改革主要對象、改革方案涉及的相關羣體、關注改革和公共政策制定的社會組織及社會各界人士、大學和研究機構中的有關研究教學人員、不同類型的智庫（尤其是社會智庫）等六個方面的力量有參與的渠道；有條件的情況下，在重大改革方案出台前，應該通過媒體公開徵求意見，接受社會的諮詢。

二是提高改革工作的透明度，讓社會上更多的羣眾瞭解改革的過程。

除類似軍隊改革等需要保密外，一般涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明領域的各項改革，其改革方案、試點狀況、改革時間表和進度、改革計劃和路線圖、改革相關數據、階段性成果、改革存在的問題和困難、改革效果等，都應該通過新聞媒體向社會及時公開，改革的主管部門應該接受社會各界的諮詢。

三是允許和鼓勵社會各界對改革提出不同建設性意見，包括批評意見。

近些年來，在中央強調黨員不準妄議中央大政方針紀律要求的大環境下，各級地方黨委和政府層層加碼，甚至對於一些民生方面的公共政策、黨員和人民羣眾都不得提出不同意見。地方新聞媒體層層審查、嚴格審查。在這樣的情況下，中央很難聽到社會對地方各級政府在改革方面的建議性意見和批評意見。

四是鼓勵和支持各種社會研究機構參與改革的研究和改革效果的評估。

習近平總書記多次提出要對改革成效進行評估，為了克服改革自我評估的不足，李克強總理也提出引進第三方對改革進行評估。為此，應該創造條件，鼓勵社會研究機構，尤其是專業性強的社會智庫，對重大改革進行獨立的、客觀的評估，以便真實地反映中央推出的重要改革舉措取得的社會效果，為中央進一步深化改革提供參考建議。