高月丨從藩部到行省——清政府對新疆的再統合（1875-1911）_風聞

邊疆是國家領土的重要組成部分，邊疆治理體系、治理能力建設更是國家建設的題中應有之意。新疆作為中國重要的邊疆地區，遠離國家政治中心，百餘年來一直是中央政府着力提升治理能力的地域。而清朝作為中國歷史上最後一個大一統王朝，其在統治末期對邊疆的治理與統合，為中國多民族統一國家的形成奠定了重要基礎。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤為值得梳理和總結，為當今邊疆治理體系和治理能力建設提供鏡鑑。

“因俗而治”：早期清朝的新疆治理

清朝統一新疆後，在北疆的蒙古、哈薩克遊牧地區以及哈密、吐魯番實行扎薩克制，在南疆塔里木盆地實行伯克制；同時，根據大量內地漢人進入巴里坤至烏魯木齊一帶從事農業生產的實際情況，在土地開墾集中的地區設置州縣。清朝在新疆採取“因俗而治”的政策，實施多元化治理，既是自身國勢強盛、有能力震懾邊疆地區的體現，同時也與新疆周邊形勢密不可分。統一伊始，在清朝統治範圍以西是哈薩克、柯爾克孜各部落的遊牧地，再向西則是向清朝朝貢的汗國、部落。直至18世紀末以前，日後對新疆影響最顯著的英俄兩國勢力尚未靠近新疆。既無外部威脅之虞，清朝尚有震懾之威，加之清朝在南疆地區較諸準噶爾統治時期實行輕徭薄賦政策，新疆因之在乾嘉兩朝保持了六十餘年的穩定。

19世紀初，平靜的外部環境被打破，浩罕國開始崛起於費爾幹納盆地，並向喀什噶爾地區滲透勢力，張格爾之亂以後，藉機侵擾新疆，染指喀什噶爾。19世紀中葉以降，俄國勢力侵入巴爾喀什湖以東以南地區，逼近伊犁；英國則佔據了印度河流域，染指克什米爾，逼近新疆西南邊界。

清《平定準噶爾回部得勝圖》

在外部環境惡化的同時，清朝對新疆內部的掌控亦出現危機。清朝統一新疆後，雖然通過廢除伯克的世襲制、削弱伯克治權、政教分離等手段，將伯克“由世襲土官改為朝廷流官”，在因俗而治原則下進行了有限度的改土歸流，但這種有限度的改土歸流並未改變南疆基層治權由伯克掌控的本質。伯克長期壟斷基層治權，造成清政府垂直管理斷層，南疆基層民政事務脱離清政府管控。同時，伯克對基層治理的把控造成清政府的輕徭薄賦政策並不能惠及普通民眾，伯克在轄地內大肆兼併土地，階級矛盾日益突出，道光年間的烏什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐統治引發。

清朝統一新疆以來的治理觀念和治理方式已無法適應內外情勢的變化，無法繼續將新疆置於有效控制之下。光緒元年（1875），清朝面對東南沿海和新疆同時出現的邊疆危機，做出了海防與塞防並重的決策，由此開啓了其轉變治理理念，變革治理方式，再度統合新疆的過程，直至清亡。

從內外之分到遠近之別：治疆理念的轉變

清朝定鼎中原後，秉承唐、元、明等王朝大一統理念，對不同地域、不同族羣採取不同治理措施，最終形成了大一統疆域格局。但在大一統疆域內部，此種分而治之的治理策略衍生出中心與邊緣、內與外的二元對立，即在中心地區施行以行省製為核心的直接治理，在邊緣地區施行以羈縻體制為核心的間接治理，且從中心到邊緣治理力度呈現逐層衰減的同心圓結構。具體而言，滿洲發祥之地東北地方和漢人佔多數的內地行省處於疆域的內層，內外蒙古、新疆、西藏等藩部地區處於疆域的外層。此種表面上的大一統和實際上的族羣分治在整個清代前中期並行不悖，共同形成清朝的多元帝國構造。

迨至清末，此種“華夷分治”的大一統受到強烈衝擊。一方面，清政府的權威已與清前中期不可同日而語，內部政治危機和社會矛盾不斷激化，尤其是鹹同軍興以後，軍政權力逐漸由中央政府向地方政府轉移，地方勢力坐大；另一方面，列強不斷向邊疆地區滲透，邊疆危機突顯。為了應對邊疆危機，避免藩部從王朝疆域中脱離，清朝從19世紀70年代開始，對邊疆治理理念進行大幅調整。具體就新疆而言，此種調整突出表現在海防與塞防之爭中。

海防與塞防之爭的本質是廷臣疆吏面對西北與東南同時出現的邊疆危機，在國防戰略重點選擇上的嚴重分歧。同治十三年（1874）十一月，直隸總督李鴻章上《覆奏海防條議》，力主海防，放棄新疆。陝甘總督左宗棠則力主收復新疆，海防與塞防並重。從雙方的觀點來看，海防與塞防之爭的核心問題是在內憂外患背景下如何重新定義疆域以及新疆在疆域中的地位問題，即新疆是“可棄之夷地”還是“必爭之祖業”。

關於新疆之地位，海防派代表人物李鴻章從海防重於塞防立論，認為“新疆不復，於肢體之元氣無傷，海疆不復，則腹心之大患愈棘”，繼而主張中國無久守新疆之能力，應棄守新疆，仿照曾國藩“暫棄關外，專清關內”之議，“嚴守現有邊界，且屯且耕，不必急圖進取”，“招撫伊犁、烏魯木齊、喀什噶爾等回酋，準其自為部落”，如越南、朝鮮略奉正朔即可，如此“兩存之則兩利”。此種主張實際上是將新疆在疆域中的地位由藩部降為屬國，將新疆邊緣化，放棄清朝收復新疆以來對新疆的治權。

海防論的核心觀點是棄守新疆，但棄守新疆並非肇端於海防與塞防之爭，而是有着複雜的歷史淵源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官員不斷對踞守新疆進行“成本評估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年從內地援撥新疆二三萬兩白銀，就有人認為這是“耗中事西”，得不償失。此後，每當新疆出現戰事或危機，棄守新疆的言論就會隨之而起。

有清一代，棄守新疆的言論亦有着深刻的思想根源。在華夷之辨框架下，世居新疆的維吾爾、哈薩克等民族是所謂的“夷”，是化外之民，新疆也是化外之地，在疆域構造中的重要性遠遜於中原地區，因此，一旦邊疆地區出現危機，就有人提出捨棄這些地區以求中原的安定。不獨廷臣疆吏，彼時時論亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急於此時”之論。這種言論此後也未因海防、塞防之爭結束而終結。李鴻章之後，譚嗣同更是提出將內外蒙古、新疆、西藏分賣於英俄，“結其歡心，而坐獲厚利”。

李鴻章

不同於海防派在華夷之防框架內討論新疆在王朝疆域中的地位問題並得出新疆可棄的觀點，塞防派更多地將新疆視為“祖宗基業”，而非可以隨意放棄的化外之地。

左宗棠從歷史上新疆對於疆域完整和安全的重要性角度説明新疆之不可棄，其中，新疆、蒙古、京師三者在國土防衞方面的連帶關係，是左宗棠力主收復新疆最重要的邏輯支撐：“伊古以來，中國邊患，西北恆劇於東南”；“我朝定鼎燕都，蒙部環衞北方，百數十年無烽燧之警”，“蓋高宗朝削平準部，兼定回部，開新疆，立軍府之所貽也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衞京師”；“若新疆不固，則蒙部不安，匪特陝、甘、山西各邊時虞侵軼，防不勝防，即直北關山，亦將無安眠之日”。

表面上的零和之爭並未產生非此即彼的結果，清廷最後實際上同時接受了海防派與塞防派的主張，海防、塞防並重。光緒元年五月三日，清廷任命左宗棠“以欽差大臣督辦新疆軍務”，令西征部隊“速籌進兵，節節掃蕩”；五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鴻章為北洋大臣，沈葆楨為南洋大臣，主持海防。海防、塞防並重反映了彼時清廷在國力式微、無力以祖宗成法統合疆域的情境下，對王朝領土、邊界、主權的再次確認和界定。但這一決定並未終止海防與塞防之爭，隨着左宗棠收復新疆進程的推進，爭論仍在持續。

從光緒二年（1876）八月清軍發動收復新疆的第一場戰役至同年十一月，清軍接連收復米泉、烏魯木齊、瑪納斯等要地，在北疆的阿古柏勢力被剿除。清軍的順利進軍並未消除有關新疆的爭論，此時爭論的焦點是清軍應該進軍到何處，即完全收復新疆還是部分收復新疆。

武英殿大學士文祥此前雖力挺左宗棠收復新疆，但他實際上主張以收復烏魯木齊為終點，“烏垣既克之後，宜趕緊收束，乘得勝之威，將南八城及北路之地酌量分封眾建而少其力”，“慎勿因好大喜功，鋪張過甚，致墮全功”。與李鴻章同主海防的鮑源深奏稱：“自烏魯木齊、瑪納斯二城克復，天威已足遠震，似規取南路之舉尚可緩進徐圖。”帝師、户部右侍郎翁同龢也認為收復北疆已達到目的，如進軍南疆則是“空中原而營石田”的徒勞之舉。出自李鴻章門下的郭嵩燾認為收復北疆“得一鎮守烏魯木齊之大臣，信義威望足以相服，可保百年無事”，主張放棄南疆。

停兵北疆的主張雖甚囂塵上，但力主收復全疆的左宗棠不為所動，繼續進軍，並於光緒三年（1877）五月取得重大勝利，打開了南疆門户，阿古柏身死。此後，左宗棠力主南疆“地不可棄，兵不可停”。在左宗棠的堅持下，加之軍事上的節節勝利，清政府最終下定決心收復全疆。光緒三年十二月，西征軍肅清和田之敵，取得完全勝利，收復了除伊犁外的全部新疆地區。光緒七年（1881），曾紀澤代表清政府與沙俄簽訂《中俄伊犁條約》，中國收回伊犁和特克斯河流域的部分領土。至此，海防與塞防之爭徹底結束。

治疆理念通過具體的治疆策略得到體現，海防與塞防之爭為我們考察清朝治疆理念的轉變提供了一個具象的載體。海防與塞防之爭的過程也是清朝治疆理念轉變的過程，抑或可以説海防與塞防之爭是清朝治疆理念轉變的表現形式。從中我們可以發現，面對邊疆危機，清朝已徹底放棄夷夏的對立，確認了新疆作為王朝疆域不可分割組成部分的屬性，即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的內外之分轉變為國家治理體系內的遠近之別。

改設行省：治疆方式的轉變

光緒十年（1884），新疆改設行省。行省制對於新疆而言是全新的政制形式，其面對的“對手”是施行於南疆的伯克制和遍佈全疆的軍府制。

在收復新疆的戰爭狀態下，一方面伯克自身的財產受到衝擊，開始走向沒落；另一方面，基層民眾對伯克的人身依附關係出現鬆動，伯克制的統治基礎與戰亂之前相比已不可同日而語。故此，戰亂平定之後，伯克舊制已“萬難再圖規復”。左宗棠因之主張抓住“天事、人事均有可乘之機”，廢伯克，置行省。新疆建省後，伯克因之裁撤。

從乾隆朝到光緒朝，清朝通過兩次戰後重建完成對伯克制的改造。乾隆朝統一新疆後，依託中央政府的權威和強盛的國力，對於伯克制度有統有放，既對其進行有利於己的改造，統其職，削其權，又將其作為統治新疆基層社會的工具，因俗而治，恩威並施，具有因勢利導的特點。光緒朝收復新疆後，一改因俗而治的傳統，改設行省，推廣州縣，撤銷伯克，具有很強的順勢而為的色彩。此種順勢而為具有內外兩方面含義。一方面，清朝自身國勢衰微，對邊疆地區的統合力和號召力已與清前期不可同日而語，邊疆地區對清政府的向心力亦有垮塌之虞，孱弱的國力不足以支撐通過伯克施行間接治理；另一方面，外部勢力的滲透已嚴重威脅清政府對新疆的統治基礎，清政府必須對新疆尤其對南疆地區加強直接統治，對原有政制進行觸及機理的改造，以抵禦外部勢力的威脅。

較諸建省後行省制對於伯克制的取代，行省制與軍府制則陷入糾纏當中。

清朝於乾隆二十七年（1762）設立總統伊犁等處將軍，統轄整個新疆。其目的很明確，即鞏固戰果，震懾新疆。具體而言，清朝在統一新疆過程中和統一新疆伊始，設置了都統、參贊大臣、辦事大臣等職，建立起軍府體系，伊犁將軍是新疆軍府體系的最高軍政長官。

新疆建省後，州縣作為基層治理的載體逐漸取代原有的參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣等職，是治理方式由粗放向精細的轉變。“都統、參贊、辦事、協辦、領隊各缺，概予裁撤”，道府州縣數量逐漸增加，最終形成了四道、六府、八廳、二十一縣的行省建置框架。但與內地行省相比，新疆的行省制具有一定特殊性，這種特殊性突出表現在其所統領的郡縣行政體系並非是對原有軍府制的鼎革和替換。

一方面，新疆行省制一定程度上繼承了軍府制下軍政合一的治理方式。軍府制下各級官員的職責雖偏向于軍事功能，但亦管轄行政、司法、財政等事務，是以軍事功能為主抑或以軍統政的軍政合一體制。行省制下新疆巡撫除了具有內地行省巡撫所具有的“佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核羣吏，會總督以詔廢置”等職能外，兼兵部侍郎右副都御史，具有督辦全疆軍務、節制文武之權。其下之各道除管理錢糧外，亦兼兵備道，節制轄境武職。因此，雖然在軍事職能方面巡撫及各道只具有軍政管理權而非直接調動、指揮軍隊之權，但新疆的行省制仍具有軍政合一的特質，只不過是以政統軍的軍政合一，而非軍府制下的以軍統政。

另一方面，更為重要的是，建省後新疆巡撫與伊犁將軍並存。在清末新疆政制改革進程中，如何協調行省制與軍府制即巡撫與將軍的關係一直是改革的重點問題。早在建省之前，劉錦棠即對建省後可能形成的巡撫與將軍治權重疊的局面深表擔憂，奏稱：“如設巡撫，不但鎮迪道無須都統兼轄，即將軍亦無庸總統全疆，免致政出多門，巡撫事權不一。”改設行省後，伊犁將軍的治權雖被壓縮至伊、塔一隅，但仍“有專理蒙、哈部落之權”且從建省後新疆政制改革的過程來看，伊犁將軍與新疆巡撫之間多有齟齬。

從新疆建省一直延續到清亡的撫軍分治為彼時新疆獨有的政治現象，表面觀之，這是新疆政制改革不徹底的表現，但筆者認為，這非但不能説明新疆政制改革的實際成效，而且是清廷加強對新疆統治的刻意之舉。清初以降，在新疆行政體系中，軍政大權由滿員掌控，如歷任伊犁將軍中除海祿、松筠、長齡以外均為滿人，鎮迪道所屬各道府州縣職務共計165人次任職，其中，滿人106人次，佔據絕對優勢。太平軍興後，伴隨漢族地主武裝的迅速崛起，漢族官員在整個官僚行政體系中的地位得到提升。左宗棠收復新疆的過程也是漢族官員逐漸掌控新疆基層治理事權的過程，新疆改設行省是對新疆基層治理事權發生由滿族官員向漢族官員轉移的追認。但為了最大限度保留伊犁將軍的權力，同時限制巡撫權力，清廷採取了不設總督、巡撫與將軍並立的做法，這既是滿漢官僚集團在權力分配問題上的妥協，也是清政府在完全掌控新疆主權和治權後，為了加強中央對地方督撫的控制，避免內地行省督撫尾大不掉之勢在新疆重演，而有意為之的制度安排，如此，巡撫與將軍之間互相牽制，無法形成一家獨大。

另外，對於撫軍分治，除了要認識到分治的客觀結果，還須注意清政府的主觀動機，即清政府為何要在已經改設行省的新疆保留軍府制，而且賦予其相當大的權力。究其原因，除了限制巡撫之權、避免尾大不掉以外，另一個重要原因是清政府將此種政治形態作為統合疆域的重要手段。具體而言，新疆建省及所進行的基層政制改革使得直接治理在新疆絕大部分地區成為可能，在府廳州縣——省——中央這個垂直權力結構中，省對府廳州縣的掌控達到歷史最佳時期，但中央對省的統治力度則遠不及省對府廳州縣的統治力度。故此，在新疆收復後已無分離之虞的情況下，清政府積極介入並主導省級權力運作，在撫、軍權力糾葛過程中凸顯中央權威，以加強對新疆的統合。

綜合來看，新疆建省雖然沒有從根本上改變政制多元化的局面，但還是在大部分地區確立了相對整齊劃一的體制，“加強了新疆與祖國內地在政治上經濟上的統一，又在一定程度上解放了生產力，從而為清朝統治最後時期新疆政局的穩定提供了保證”，是“中國邊疆史上的里程碑”。同時，更為重要的是，建省徹底終結了君臣關於經營新疆得失搖擺不定的態度，同時也徹底改變了新疆在整個版籍中的地位，是清朝治疆方式的戰略性變革。

清末新政：疆域均質化的努力

從建省初期的治理歷程來看，建省這種突破“帝國行政力量所能控制的政治地理極限”的行為，所表徵的主權宣示作用明顯大於治權提升作用。但清末新政開始後，新疆的政制改革被納入全國範圍的整齊劃一的改革之中，不僅形式與行省一致，內容也與行省趨同，豐富了政府治理手段，也在一定程度上增強了政府治理能力。

在清末邊疆與內地判然兩分的形勢下，如何實現改革措施在全部疆域都能夠得到貫徹執行，減小邊疆與內地的差別，最終實現整個疆域的均質化，是清政府必須解決的問題。對此，清政府採取了差別對待邊疆與內地的做法。宣統二年十月十一日上諭稱：“凡開設議院以前，地方應行提前趕辦事項，著即懍遵前旨切實遵行，其有邊遠省份與腹地情形顯有不同，應辦各事有不得不分別先後緩急者，準由該督撫等據實奏明，請旨裁奪。”應該説，這種差別對待已經超出了因地制宜的範疇，在一定程度上是清末王朝統治階層心中疆域構造以及重新統合疆域努力的體現，既正面王朝建祚以來疆域內部的差異性，同時力求均質化。這在清末新政期間主要表現在三個方面：

第一，新疆審判廳的籌辦。按照清政府預備立憲清單，預備立憲第二年籌辦省城及商埠等處各級審判廳，第三年一律成立。合格的法務人員即推檢是開辦審判廳的基礎，按照新疆的籌劃，宣統二年，應設立審判廳九處，“需用推檢至少應三十員以上”，但按照法部要求，推檢人員“應以考試及格及有免考資格人員為限”。新疆地處邊陲，文化教育水平落後於內地，如與內地在同一標尺下考試選拔法務人員，必然通過者寥寥，影響審判廳設立。為了追求統一抑或與內地同質的政治體制，清政府在考試方面給予了新疆特殊照顧，對新疆考生不要求赴京參考，而是在新疆專設考點，由新疆提學使和按察使主考，同時，有意降低新疆考試試題難度，提高新疆錄取率。在京師參加考試的考生錄取率約為15%，但新疆參加考試35人，錄取8人，錄取率達到22%。

對新疆的變通體現出清政府在政治改革進程中力求整齊劃一、強化中央政府主導的努力與新疆作為傳統藩部和新設行省的實際情況之間存在齟齬。清政府着力強化頂層制度設計，同時為了突出自身的主導地位，對新疆予以一定的制度“恩惠”。表面觀之，制度的頂層設計與中央政府對於邊疆地區的照顧之間似乎存在矛盾，是制度執行力不足的體現，但實際上，這恰恰能夠從反向證明中央政府意圖在掌握對制度的解釋權的基礎上，恩威並施，掌握改革的主導權，以最小成本實現新疆的改革在內容上與內地行省一致，最終實現疆域的均質化。

第二，諮議局的籌辦。在籌辦過程中，巡撫聯魁雖稱“曷敢以地居邊徼稍涉因循”，但同時強調“憲法之舉廢須視民格之優劣以為準”，稱“新疆之民種類之雜、品格之卑，較之內地相去奚倍蓰”，如以諮議局選舉章程衡量，實有諸多窒礙難行之處，提出變通實行之法。具體辦法是參照各國屬地立法會辦法，官紳並用，“官由司局慎選諳通法政之員呈請派委，紳由本省機關及寄居之漢民具有選舉資格者公同推擇呈明地方官轉呈司局詳請派委”，同時在南疆地區多設漢語學堂，俟通漢語漢學者漸多，將其納入第二屆選舉。可見，聯魁強調的是國民素質與制度的匹配問題和新疆在國民素質方面較諸內地的特殊性。

聯魁改選舉為委派、完全顛覆諮議局性質的辦法得到清政府允准。宣統元年（1909），新疆在省城成立諮議局，“將諮議局議長、議員慎選官紳如額派委開辦”，設議長一人、副議長二人、常駐議員四人、議員二十三人、滿營專額議員一人。

清末諮議局是資產階級立憲派參與政治活動的平台和載體，這在內地省份表現得尤為明顯，但就新疆而言，建省未久，實業方興，特殊的政治體制和人口結構決定了其內部尚未形成資產階級這一“中層結構”。在缺少內生動力的情況下，由外部行政命令搭建起的諮議局框架，雖無助於推動新疆既有政制進行趨向西方政制的改革，但對清朝中央政府而言，在新疆設立諮議局形式重於內容，即諮議局本身對於清末政制改革的點綴作用以及新疆設立諮議局對於在整個疆域內推進改革的象徵作用，大於其所具有的資政功能以及對清末政制改革的推動作用。

第三，教育改革。新政開始後，新疆基本上遵照清政府頒佈的《奏定學堂章程》進行了教育行政體系和學校體系改革，在省級層面設立提學使司，在各屬設立勸學所，同時設立各級學堂。光緒三十四年（1908），新疆巡撫根據新疆實情提出對教育改革進行五處變通，意圖突破學部定章：一是不實行保結，二是不徵收學費，三是津貼獎賞不能盡裁，四是班級不能劃一，五是課程不能完備。對此，學部充分認同新疆的特殊性，稱新疆僻居西北，風氣晚開，較之腹地各省情形迥異，“概以定章相繩，難免不無窒礙，自應量予變通，以利推行”，允准了新疆提出的變通辦法。

學部之所以在厲行整齊劃一的國民教育改革大背景下，對新疆興學辦法予以變通，其根本出發點是在新疆既有條件下施行新式教育改革，兼顧新疆的特殊性與全國的統一性。即不惜通過變通實現邊疆與內地改革同步，進而實現國民教育的均質化。

​結語

從光緒元年（1875）清朝決定收復新疆至清朝退出歷史舞台，三十餘年間，清朝治理新疆的理念和方式發生重大變化。一方面，清朝統治者改變了將新疆視為化外之地抑或疆域構造中特殊地域的觀念，通過行省制改革和新政改革，新疆的藩部屬性已漸趨淡化；另一方面，王朝統治者致力於加強新疆治權，變間接治理為直接治理，令新疆不僅具有行省之名，同時在施政方式上也與內地行省同質，具有行省之實。理念轉變與方式變革共同促進了清朝對新疆的再統合。

關於清朝對邊疆地區的統合方式，日本學者茂木敏夫進行了形象的描述，認為清朝通過近代條約體系被動地將以往模糊的邊界明確為國界，“進而在其內側將中央權力不分濃淡地均勻地覆蓋全部疆域，包括過去實行異質統治的東北和藩部，實現國家形態由傳統向近代的轉變”。從清朝再次統合新疆的歷程來看，茂木敏夫的觀點具有一定的適用性。《中俄伊犁條約》簽訂後，清朝的西北國界基本被確定，此後的新疆建省和新政改革可視為清朝覆蓋中央權力的過程。這個過程既促進了新疆與內地的同質化，也進一步明確了清朝對新疆的絕對主權。

構建行之有效的治理體系是歷代中央政府治理新疆的終極目標，非如此，不足以將新疆納入有效控制之下。清朝對新疆再統合的過程也是重新在新疆構建治理體系的過程。在這個過程中，清朝在整體上力求同質化，但在具體細節上差別對待新疆與內地，且同質化與差別化並行不悖。這表明，清朝比較重視新疆在民族構成、政治傳統等方面的特殊性，採取多樣化的治理方式，務求實效。此種多樣化治理與清初對新疆的因俗而治有着本質不同。多樣化治理以強化政府治權為前提，注重政府治理體系由上而下的構建和治權的逐層滲透，即直接治理，而因俗而治本質上是假手地方傳統政治、宗教權威的間接治理，二者在治理效能上不可同日而語。歷史對比表明，加強政府直接治理、建立高效的治理體系是治理新疆的核心要義。

本文來自《文化縱橫》2018年6月刊。