程誠等：美國“電力非洲倡議”用意深遠，中國千萬別輕視_風聞

編者按：據外交部消息，國家主席習近平將於7月19日至24日訪問非洲四國，並出席在南非約翰內斯堡舉行的金磚國家領導人第十次會晤。隨着中國在非洲的影響力增強，美國也在調整其對非經濟政策在思想觀念、具體政策和遠景規劃。中國人民大學重陽金融研究院副研究員程誠認為，如今美國所實施的“電力非洲倡議”並廣邀其他盟友參加的舉措尤其值得高度重視，因為這一舉措背後隱含着整合傳統盟友，遏制新興市場國家在非經濟影響力的真實戰略意圖。本文另外兩位作者范志毅系清華大學-霍普金斯大學聯合項目碩士研究生、潘文悦系北京大學國際關係學院碩士研究生。本文刊於《區域與全球發展》2018年第3期。原標題為《“電力非洲倡議"與美國對非洲經濟政策的調整》。

【​2013年6月，時任美國總統奧巴馬在南非發佈了"電力非洲倡議”，作為美國"非洲新戰略"的經濟核心。通過該倡議，美國明確宣告了將會大舉支持本國企業進入非洲基礎設施建設和運營領域，攫取非洲經濟高速發展所帶來的市場機會。該倡議突破了美國在對非外交中對於官方發展援助的高度依賴，還歡迎其他發達國家和國際機構加入。它的提出，一方面是希望扭轉美國在非洲經濟影響力不斷下滑的趨勢，通過增加私人投資來降低美國的非洲政策對於發展援助的高度依賴；另一方面，其看似"開放"的各項發展倡議的背後，卻隱含着限制中國、印度等新興市場國家在非洲經濟影響力的戰略意圖。歸結來説，“電力非洲"的出台，既是美國被動的應對事態，也是主動的調整政策。隨着該倡議的立法化於2016年初完成，美國對非的經濟政策也實現了重大調整。《電力非洲法案》與《非洲增長與機會法案》一起形成了美國對非經濟政策的兩大支柱，必將深刻影響包括中國在內的其他國家與非洲的經濟與發展合作。】

自進入二十一世紀以來，非洲的經濟增長始終保持在全球前列，新興市場國家與非洲各國的經貿往來也日趨密切，而美國在非洲的經濟存在和影響力則呈現逐漸衰弱之勢。自2008年金融危機以後，美國的對非經濟政策更是因為忽視非洲經濟機會和應對中國在非洲的擴張不利而一直飽受到美國內商界、政界和學界的批評。總結各方面意見和批評之後，美國政府於2012年6月出台了首個《撒哈拉以南非洲戰略》，在奧巴馬政府第二屆任期的伊始就對美國對非戰略做出了明確的闡述。次年6月，美國時任總統奧巴馬在南非開普敦提出了"電力非洲倡議”（Power Africa Initiative）。該倡議旗幟鮮明地宣告了美國政府將會大力支持本國企業進入非洲基礎設施建設和運營領域，攫取非洲經濟高速發展所帶來的市場機會，因而被認為是美國對非經濟戰略的核心。“電力非洲"作為倡議提出，本身具有嘗試性的含義，但其作為對非經濟政策在實施過程中為美國帶來了大量的實際收益，其良好前景得到了美國商業界、行政和立法部門的大力支持。在四年的時間裏，“電力非洲"獲得了歐美企業和非洲夥伴國的大力支持，並且在美國國內建立了跨越黨派的共識。2016年2月，“電力非洲倡議"通過美國參眾兩院批准，並獲得總統簽署，經由立法渠道從最初的倡議上升為具有約束力的國家法案。至此，《電力非洲法案》與《非洲增長與機會法案》一起組成了美國對非經濟政策的兩大支柱，美國的非洲政策至此也完成了新世紀的重大調整。

目前國內外學界對於"電力非洲倡議"的研究仍然存在着較多的疏漏和不足：國外專家受意識形態所限，多數仍停留在非洲電力發展中究竟應當側重傳統能源還是新能源的技術爭論，而無視非洲能源供應產業可能遭遇"新殖民化"的潛在威脅；國內專家在媒體採訪中，或者表示中美在非洲電力基建當中因技術不同而不會發生正面競爭，或者認為70億美元的資金總量對於非洲電力基建來説是"杯水車薪”，因而低估其戰略影響力。通過對其政策背景、籌資規劃和現有進展等各方面的系統分析，本研究認為，“電力非洲倡議"突破了對官方發展援助的高度依賴，利用官方資金撬動私人資本投入，實現了籌資渠道的多元化。此外，在大力邀請其他發達國家和國際組織加入該倡議這一看似"開放"的舉措背後，其實隱含着整合傳統盟友，遏制新興市場國家在非經濟影響力的真實戰略意圖。“電力非洲倡議"的出台意味着美國對非經濟政策在思想觀念、具體政策和遠景規劃上都實現了重大調整。

一、“電力非洲倡議"之前的美國對非政策

1、美國對非洲發展援助的制度化

二戰以後，發達國家為了在第三世界為本國產品爭奪市場，紛紛將對新獨立國家的官方援助與本國產品和服務相"捆綁”。1972年成立的"經濟發展與合作組織"所下轄的"發展援助委員會”（Development Assistance Committee）對援助的規範化和國際協調做出了規制，從而在一定程度上遏制了這種"援助貿易戰”。但同時"官方發展援助"便利了發達國家通過為經濟援助附加政治要求的途徑來實現自己的利益訴求，而非洲各國則淪落為高度依賴西方援助的受援國。多年來，西方援助佔撒南非洲地區總公共支出的平均比例高達10%，佔撒南非洲各國GDP的平均比例則達到13%。

憑藉世界最大規模的雙邊援助額（2011年曆史高峯約為90.75億美元）以及對各主要國際發展機構的控制，美國在其與發展中國家之間建立起了制度化的"援助國-受援國關係”。這不僅是一種援助方面的身份區隔，更意味着作為援助國的美國可以將自己強大的影響力施諸受援國的經濟增長、政府治理、民生改善、軍事保護等各個領域，對於"不聽話"國家的反對派、異見分子和非政府組織，美國甚至還會選擇性地提供"民主援助”。這些以利他主義之名輸送到非洲各國的官方援助，卻成為了美國實現其非洲政策的主要工具。

然而，一定程度上被剝離了市場逐利屬性的西方發展援助迅速異化。自二十世紀七十年代開始盛行的"附加政治條件的發展援助"弊端凸顯，至今仍是西方援助的主流；到了八十年代，新自由主義統御下的西方援助對非洲經濟基礎設施和生產領域的長期漠視導致了多次嚴重的債務危機；九十年代，對非援助總額又隨着蘇聯的解體而出現了顯著下降。這些援助帶來的結果就如《援助的死亡》一書中所描述的：六十多年來，撒哈拉以南非洲國家（以下簡稱"撒南非洲"）獲得了總額超過一萬億美元的援助資金，在全球各地區當中比例最高，卻不僅"沒有產生東亞地區（那樣的）的經濟增長，而且還形成了對西方援助的制度性依賴。“西方援助政策在非洲發展問題上的低效和失敗是整體性的，這早已成為國際發展界的共識。對官方發展援助的依賴事實上表明，美國在二十一世紀之前僅僅將撒南非洲作為自己的原料產地和慈善秀場，從未重視過該地區的經濟意義。蘇聯解體之後，非洲更是因失去了遏制共產主義擴張的戰略價值而徹底淪為了美國外交政策中的邊緣地區。

2、美國對非洲影響力的衰落

九十年代中後期開始，隨着非洲地區經濟的發展，美國忽視該地區經濟機會的後果逐漸顯露。雖然美國在非洲政治、安全領域的影響力難以撼動，但是在經濟方面，曾在非洲有着廣闊勢力範圍、在地理位置上又更為靠近非洲的法國以其積極的投資政策和對非經濟政策，逐漸在上世紀九十年代末起奠定了自己的優勢地位，一度佔據非洲市場份額高達21%，而同時期美國僅有7.7%。面對法國的競爭壓力，美國在2000年通過了《非洲增長與機會法案》（African Growth and Opportunity Act，以下簡稱AGOA），隨後又進行了兩次再授權，以此為標誌，克林頓總統開始了對非經濟政策的調整。該法案以開放市場和降低關税為主，十年內將雙方貿易額提高了近三倍。然而，在AGOA的影響下，美國對非投資基本集中於石化產業，對於非洲經濟多樣化造成了嚴重的負面影響：石油等礦產資源在美非貿易中比重大增。在"電力非洲倡議"出台之前，美國進口石油中有19%來自非洲，同時美國從非洲進口的天然氣也從2000年的13萬億立方英尺增加至2007年的113萬億立方英尺。

911事件之後，美國在政治上加強了對撒南非洲的安全援助以遏制恐怖主義從中東地區南向擴散。在經濟方面，小布什在第二次當選以後為了提升非洲對於美國的經濟價值，選擇以基礎設施援助作為對非經濟政策新工具，提出了"非洲基礎設施計劃”（African Infrastructure Plan，以下簡稱AIP）。該計劃關注那些具有可行性卻沒有投入實際建設的基礎設施項目，先後投入援助資金約10億美元，卻最終因為私人企業參與度低和缺乏投資重點而沒有產生顯著的效果。

21世紀初開始，美國在非洲的地位還遭遇了中國的衝擊。中國的發展資金不僅填補了西方援助在基建領域留下的巨大真空，而且通過自然資源和基建能力的良性互動成就了雙方的經濟騰飛。非洲石油佔中國石油總進口的比例在2005以後就一直維持在25%以上，中國也是非洲最大貿易伙伴、銅鈷鉑錳等礦產資源的最大進口國；非洲市場成為中國工程承包企業在亞洲以外最為重要的海外市場；統計數據顯示，在2007年至2012年的這段時間內，中國投入撒南非洲的基建資金翻了三倍，約佔非洲外部資金總量的一半；中國對非直接投資也開始快速增長，2009-2012四年間以20.5%的年均增長率實現了投資流量由14.4億美元向25.2億美元的提升。到2014年，中非貿易額已達到2220億美元的規模，中國連續六年穩居非洲第一大貿易伙伴國。基於中非良好的經貿關係，2014年李克強總理訪問非盟時宣佈，預計到2020年，中國與非洲的年度雙邊貿易額將達到4000億美元，中國對非洲直接投資存量將提高到1000億美元。2016年中非合作論壇約翰內斯堡峯會上，習近平主席還提出了中非"十大合作計劃"作為未來中非經貿合作發展的重點。

圖一"撒哈拉以南非洲與其他主要經濟體（地區）GDP增長同步程度：1990年到2013年"（GDP互動超過0.5相關性的國家比例，按百分比記）

（注：SSA＝撒哈拉以南非洲，EU＝歐盟，OAE＝除歐盟外其他發達經濟體，China＝中國，Other＝IMF其他成員國；資料來源：IMF《世界經濟展望數據庫》，由IMF專家統計得出。）

圖一顯示了撒南非洲各國的GDP變動與世界上幾個重要的經濟體（地區）GDP變動的"同步"程度。從中可以明顯地看出，撒南非洲的經濟發展和中國的同步性最高，到2000-2008年時段已經超過了50%，且還在上升；與歐盟地區同步性其次，在2000-2008年時段落後較多，而在2009-2013年時段有所改善，落後中國約五個百分點。非洲各國GDP與以美日兩國為主的"除歐盟外其他發達經濟體"同步性最低，2000年以後已不足30%。這些差距説明美國對於非洲地區的經濟影響力日漸衰減，而這勢必會導致其在政治和安全領域的影響力也產生相應的衰減

3、美國對非政策目標與手段的不對稱

綜上所述，美國的非洲經濟政策在新世紀陷入了目標與手段不對稱的困境。一方面在非洲經濟上的影響力相對於歐洲盟友和中國呈現逐漸衰減的趨勢；另一方面大量的援助集中於民生和軍事領域，既忽視了對於基礎設施和生產領域的投入又導致了其對非政策的"軍事化"。美國曾經試圖通過AGOA和AIP改善對非投資，但兩項政策調整均效果不彰。奧巴馬當選以後，這一不對稱呈現愈加嚴重的態勢：因為中國大額信貸的出現，美國及其所控制的多邊開發機構的援助不再是非洲國家的唯一選擇。面對非洲經濟高速發展的良好勢頭，美國急需新的政策手段來維繫自己在非洲的經濟影響力。美國前任負責非洲事務的國際開發署副署長、著名的對非政策專家莫斯博士對此評論到：“非洲需要的不再是援助，而是更多的投資和尊重的對待。“在這種局面下，“電力非洲倡議"應運而生。

二、“電力非洲倡議”：美國對非經濟政策的重要調整

1、非洲電力基礎設施的現狀

人口超過十億的非洲大陸積貧積弱，經濟和社會發展長期受制於電力基礎設施的匱乏。進入21世紀後，非洲的電力入户接入率雖有提升，但是仍然僅達到32%。據世界銀行和非洲開發銀行測算，2013年，人口總額為11億的48個撒南非洲國家的總髮電量竟然等同於人口僅為四千七百多萬的西班牙。但這一地區自上世紀90年代中期以來卻維持了20年5%左右的經濟增長率。2012年，四分之一的非洲國家經濟增長速度超過了7%；安哥拉、尼日利亞、埃塞俄比亞和莫桑比克等部分國家甚至實現了超過了10%的增長率。在這種發展速度下，非洲整體經濟體量自2000年以來已經翻了三倍，以至於"非洲復興”（Africa

Renaissance），即撒南非洲將成為未來全球經濟增長引擎的觀念，已經在發展經濟學界獲得了共識。然而，現階段基礎設施，尤其是電力基礎設施的不足拖累了整個撒南非洲地區的經濟增長率至少兩個百分點，並且削減了四成的企業生產力。自2010年以來，加納、埃塞俄比亞等近期經濟發展較好的國家頻頻爆發電荒，導致了工廠停工和外資撤出等嚴重後果。國際貨幣基金組織和世界銀行均發佈報告指出非洲發展面臨着巨大的電力基建赤字，其中世界銀行還測算彌補這一赤字大約需要每年度930億美元的投資，將近一半的資金都需要投入到電力／能源領域。非洲基建，特別是電力基建的需求之大及對於經濟社會發展的重要性之高可見一斑。

面對如此緊迫的電力需求，反觀基礎設施的供給端，非洲本土企業尚處於絕對弱勢且成長緩慢。相反，來自原殖民宗主國的歐洲企業在這一市場內長期佔據統治性地位。但自21世紀初，中國建築承包商高速發展，大約在2006年完成了對法國的超越，之後一直穩居第一。中國主要國際承包商在撒南非洲所完成的訂單額和新獲訂單量在2012年佔據了世界250強在非洲營業額的44.8%；而歐洲和美國則分別降至31.6%和4.7%。通過需求和供給端的分析可以發現：非洲對於基礎設施，尤其是電力基礎設施的需求巨大，而在這一潛力巨大的市場上，歐洲是傳統勢力，中國是後起之秀。而美國企業在該市場的投資興趣則受到了非洲國家較低的經濟發展水平和政府治理能力的極大限制。

2、“電力非洲倡議"的特徵

根據國際能源署測算，需要超過3000億美元的投資資金才能實現撒南非洲的電力普遍覆蓋。2013年公佈的"電力非洲倡議"宣佈美國政府的12個相關部門將在五年內為撒南非洲地區的電力基礎設施提供總額為70億美元（後增加為82億）的官方資金支持，並爭取動員超過90億美元的私人投資加入。倡議的首期目標是為六個參加國（加納、利比里亞、尼日利亞、坦桑尼亞、埃塞俄比亞和肯尼亞）增加10000兆瓦（百萬瓦特）的清潔可再生能源發電裝機容量，以併網（on-grid）、微網（mini-grid）和離網（off-grid）等綜合手段將現有的2000萬擁有電力接入服務的非洲家庭和小商户數量增加一倍。同時，倡議還提出要提高援助國的能源資源管理能力，保障能源安全。和美國之前的非洲經濟政策相比，“電力非洲倡議"包含着以下的顯著特徵：

第一個特徵是，撬動私人投資加入。該倡議突破了對政府援助預算的依賴，實現了籌資途徑的多元化。所籌措資金大體上可以分為官方和私人兩種。官方資金方面：經過美非峯會期間每年3億美元（自2014起）的增資承諾之後，美國為該倡議提供的政府預算支持已經達到82億美元。美國商務部、國務院和開發署都承諾提供一切可能的援助來幫助非洲國家實現電力系統的體制改革，以保證美企投資的安全；美國進出口銀行創紀錄地提供了50億美元用於美國企業在上述重點國家電力基建方面的貸款擔保、政治風險保險、甚至少量直接貸款，考慮到基建項目特殊性，融資時限可以達到8至10年；美國"私人投資集團"已經為肯尼亞託卡納湖310兆瓦風電項目的建設提供了2.5億美元（總成本預計超7億美元）的信貸支持，預計將會對準備進入該項目投標的美國承包商提供較大的競爭優勢。此外，瑞典政府、非洲發展銀行、世界銀行也都宣佈將擴大資金投入。這些官方資金承諾總量已經超過了190億美元。

然而，私人投資才是真正的出資主體，“電力非洲倡議"掀起了西方電力巨頭們前所未有的對非投資熱潮。至2014年7月，90億美元私人投資的目標已經實現了78%，吸引近200億美元的私人投資承諾，以至於奧巴馬總統使用了"難以置信和勢不可擋"來形容這一投資熱潮。在倡議提出伊始，各電力巨頭和投資集團就紛紛表達了對該倡議的投資熱情。通用電氣公司（General Electric）承諾在坦桑尼亞和加納幫助提供5000兆瓦電力；Heirs Holdings集團承諾投資25億美元用於在未來5年內提供2000兆瓦電力；西比安電力公司（Symbion Power）計劃出資18億美元以支持1500兆瓦的新電力項目；阿爾德維奇國際（Aldwych International）承諾在肯尼亞和坦桑尼亞發展400兆瓦的風能電力；Harith General Partners承諾在肯尼亞投資7000萬美元用於清潔風能，並通過新基金在非洲電力部門投資5億美元；非洲金融公司計劃在加納、肯尼亞和尼日利亞的電力部門投資2億5000萬美元，在撒南非洲的電力項目上投入10億美元等。這些電力巨頭和投資集團的紛紛加入，使得這一倡議在公佈僅一年之後就獲得了接近400億美元的鉅額資金支持，更為重要的是，倡議獲得了可資利用的國際電力巨頭們強大的技術保障。該倡議的巨大規模和可能產生的經濟影響力使得蘭德公司在一份對比中美在非洲經濟活動的研究報告中稱之為"在規模經濟意義上美國第一次實質性的進入了非洲的基礎設施領域”.

第二個特徵是，“援助、投資加融資三駕馬車"新開發模式的形成。該倡議突破了美國數十年來形成的以國際開發署為主導的發展援助開發模式，形成了以國際開發署為秘書處，開發署、私人投資集團和美國進出口銀行這"三駕馬車"為核心，共計12個政府部門協調合作的新模式。甚至於一直以獨立於美國外援計劃之外而著稱的"千年發展公司"也調整了自己的計劃加入該倡議。其中，國際開發署以技術援助和項目管理的方式支持"電力非洲倡議"項目的落地，同時向非洲當地的金融機構提供貸款擔保以提高其融資能力；私人投資集團以長期貸款和保險的方式支持美國私營部門進入非洲的可再生新能源市場；美國進出口銀行則為非洲國家政府和企業提供買方信貸以支持美國電力設備"走出去”。千年發展公司除了提供資金的支持，還延續了其一貫的體制改革理念。為了促進非洲各參與國電力部門的商業化運作，千年發展公司要求這些國家實施部門改革、改善現有法規並提升政府的治理能力。以支持"電力非洲倡議"為契機，美國政府各機構形成了明確的分工合作模式，通過整合各自的政策和金融工具多方位地推動"電力非洲倡議"在非洲的實施。

第三個特徵是，可再生新能源和不併網分佈式發電方案獲得壓倒性的支持。倡議宣稱，要建立一個符合國際上關於社會、環境和勞動標準的有競爭力的、公開透明的電力部門市場，對可再生能源發電極為推崇，具體而言包括地熱、水能、風能和太陽能。倡議還認為針對人口密集的城鎮和居民分散的鄉村應當採取併網和離網兩種不同的電氣化方案。具體來説，就是在城區推進大規模電網項目，增加3500-4000萬户的中央電網接入量，而在農村地區和偏遠地區通過離網和小規模的方式增加2500-3000萬户接入量，如屋頂太陽能裝置和微型電網。美國還在"電力非洲倡議"下開設了"超越電網"子倡議（Beyond the Grid），財政投入達到了10億美元，並且獲得了通用電氣的技術和資金支持。正是在新能源和分佈式發電成果的鼓勵下，奧巴馬總統於2014年8月首次美非峯會期間宣佈，將新裝機容量目標增長為30000兆瓦，惠及家庭數目從兩千萬户增加到六千萬户。

第四個特徵是，重點國家和領域突出。美國一改之前大水漫灌一般的對非援助方式，響應非洲國家和國際組織的呼籲，重點關注"電力非洲倡議"首批六個參與國，而且重點投入資金來完善它們各自的電力基礎設施，地區和領域重點突出。此外，美國在電力非洲中還採取了"當地領導"機制，把部分決策權力下放給了駐非洲的美國開發機構，較好地實現了援助國與受援國間的合作。

三、如何正確理解"電力非洲倡議"的意義

1、私有化方案是理解"電力非洲倡議"的核心

基礎設施為一國的經濟社會發展提供了最為基礎性的支撐作用，電力作為一種準公共產品，則具備了相當的國家天然壟斷性質。世界各國的電力產業大多都為國有企業所壟斷或部分壟斷，而私人投資的參與是比較晚近的現象，直到1982年智利才進行了世界上第一次現代意義上的電力系統私有化改革。在推動非洲電力系統改革方案的過程中，美國卻力促私有化，因此理解私有化方案是理解"電力非洲倡議"的核心問題。

電力基建所需要的資金量巨大，一座中型水電站造價動輒數億美元。有批評認為，美國政府對於"電力非洲倡議"每年十幾億美元的財政投入並不算驚人，考慮到這些資金還將被分配到多個國家，因而用"杯水車薪"來形容也並不為過。這一分析的疏漏在於，總額為80多億美元的資金並非作為財政援助或者貸款直接投入到項目建設中去：它們中的一部分將用來支持非洲各國電力系統的私有化改革；另外一部分則是作為貸款擔保、進出口保險和投資風險保險以鼓勵美國企業進入非洲電力基礎設施領域。簡單來説，“電力非洲"所籌集的官方資金和私人資金之間是一種"槓桿”（leverage）關係，前者通過信貸刺激和保護性政策來促進後者的更快增長。通過這種資金輸送途徑，“電力非洲倡議"力圖保證由美國來主導非洲電力系統的改革方案，從而可以充分地利用其運行了數十年之久的制度化援助來保護和促進美國投資，為參與該倡議的企業創造具備高度排他性的市場競爭優勢。

電力基建具有技術要求高、資金投入大的特點，但是一旦投產即可以產生穩定的收入流，投資回報有保障且還款週期相對較短。除此之外，跨國電力基建更是因為可以帶動本國的裝備製造業和安裝、維護等高端服務業的出口，進而得到了各國政府和國際承包商的廣泛關注。私人投資者為了保證盈利，往往希望不僅能夠參與建設，而且可以採取如"建設－運營－移交”（Build-Operate-Transfer，以下簡稱BOT）等PPPs模式來介入電力基礎設施運營的整個過程。最為顯著的體現在，美國等發達國家的先進承包商已經紛紛開始轉化為開發商，提供從諮詢、設計、採購、建設、運營到維護的全過程基建開發模式，而PPPs模式已經佔據了他們超過五成的利潤，且這一比例仍然在上升當中。

為了降低運營階段可能發生的風險，首批六個"電力非洲倡議"參與國政府一方面被要求對私人投資開放電力領域，另一方面還需在美國的指導下開展電力系統體制改革。美國政府在受援國的政府機構和公共事業部門中安排了"交易官”（transaction

officer）與當地政府的官員一起工作，他們主要負責幫助所在國政府和企業確立優先發展項目、開展協調工作及電力項目必需的勘測工作。作者在2015年調研加納電力部時就發現，來自美國國際開發署的交易官，其辦公室就位於部長辦公室的隔壁。正是在交易官的建議下，加納政府宣佈出售國家電力公司，並接受美國千年發展公司提出的全面改革方案。長期看來，私有化改革對於提高非洲國家電力領域的運營效率和改善投資環境也許會產生積極的效果。然而，作為國民經濟和民生基礎的電力部門，如果被私人投資甚至外國企業所控制，必然存在着一定的國家安全風險，如何平衡私有化帶來的經濟效益和國家安全風險更將是"電力非洲倡議"各參與國政府的難解之題。

再者，按照"美國方案"完成改革的非洲各國，歐美私人企業以及受美國援助培養起來的電力官員和技術人將主導各參與國的電力領域。這種情況下，很難想象這些受援國在未來的電力建設項目招投標中會不帶任何偏向，會公平的對待來自世界各國和本地的承包商，這恐怕才是真正的"新殖民主義"威脅。

2、非傳統能源和不併網發電反映了"意識形態的野心”

除去私有化的改革方案以外，“電力非洲倡議"對於非傳統能源發電和不併網分佈式發電的支持體現了美國在非洲電力能源領域更為影響深遠的戰略佈局。表面上看，傳統能源存在着環境損害風險，不應該受到鼓勵；不併網分佈式發電則有助於以較低的成本來解決人口分散居住程度較高地區的電力匱乏問題。然而，從目前多國競爭撒南非洲電力領域的現實出發，這樣安排實際上有利於最大限度地發揮美歐企業的優勢，並且規避、甚至限制其他競爭者的優勢。事實上，發達國家和大多數中等收入國家對於傳統能源的開發程度都是極高的。傳統能源發電具有技術成熟、電量穩定、發電週期長、維護方便的優勢，而集中電網則具有顯著的規模經濟效應，並非如"電力非洲倡議"當中所描述那樣不堪。相比較而言，新能源單位生產成本高、供電不穩定且分佈式發電方案又需要大量的專業維護人員，並不適合在非洲大範圍推廣。

此外，華盛頓全球發展中心的專家對比非洲晴雨表（Afrobarometer）的田野調查數據和人口與健康調查（Demographicand Health Surveys）等的相關數據發現，儘管尼日利亞、加納、肯尼亞等國的電網覆蓋率極高，但實際的家庭接入率卻很低。以尼日利亞為例，非洲晴雨表的調查結果顯示，90%的被調查者聲稱自己生活在電網覆蓋的地區，但DHS的數據表明只有56%的尼日利亞家庭能夠使用電力。“電力非洲倡議"的五個參與國（埃塞俄比亞除外）中有8-47%不等的未接入電力家庭實際上生活在電網覆蓋範圍內，總計約9500萬人口，而限制這些家庭接入電網的兩個主要因素就是穩定的發電能力和變電（增壓和降壓）設備的不足。也就是説，其實完全可以通過集中電網方案將這些國家的電力接入率迅速提高一至四成不等，而不併網分佈式發電方案在非洲並不應該享有如此的優先度。

但是，“電力非洲倡議"仍然把新能源和不併網分佈式發電放在突出位置，忽視一體化電網方案。究其原因在於以中國為代表的新興市場國家處於工業化和城市化高潮階段，在集中電網和傳統能源發電領域具備顯著的技術、資本和產能優勢；而美歐發達國家大多早已經完成了工業化和城市化，環境保護問題高度政治化，因而電力領域發展的重點早已轉向了清潔可持續發展和分佈式發電等新的解決方案，在這些領域具備優勢。為了充分發揮美歐企業在新能源和不併網分佈式發電領域的優勢，將非洲國家的電力市場發展與美歐國家的資金和技術優勢捆綁在一起，進而削弱其他國家特別是新興市場國家在非洲與美國競爭的能力，“電力非洲"才會違背技術規律，而不考慮它們的本地適應性和經濟效益。正如這份分析在結論部分所闡明的，“對於跳過電網方案的激進論調實際上反映的是（西方）意識形態的野心，而不是大規模提升電力接入率的現實考量。”

圖二：“電力非洲倡議"中加納、肯尼亞、利比里亞、尼日利亞和坦桑尼亞五國"電力入户接入率和全國平均電網覆蓋率對比”。

（注：數據來源為全球發展中心DHS數據庫）

​3、立法化標誌着"電力非洲倡議"將是美國對非的長期戰略

“電力非洲倡議"的立法化工作始於2013年，法案由共和黨議員愛德華·羅伊斯（Edward Royce）和民主黨議員艾略特·恩格爾（Eliot Engel）於2013年6月27日引入美國眾議院外交委員會。可以説，從一開始這項法案就取得了跨黨派的共識，在2014年3月的投票中以297票對117票獲得了大多數議員的支持，但法案未能在第113屆參議院任期內通過，並由此擱淺。當時尚存的疑慮主要有兩方面：一方面，繼續在非洲修建電力設施將加重美國納税人和美國政府的財政負擔；另一方面，法案並沒有為優先發展可再生能源和不併網項目提供足夠詳細的方案。不過，在兩年堅持不懈的努力和"電力非洲倡議"成果的鼓舞下，2015年6月，《電力非洲法案》再次由兩大黨議員提交至國會。2016年2月，這項法案最終獲得參眾兩院的一致通過，時任美國總統奧巴馬隨後正式簽署了該法案（S.2152）。

“電力非洲"的立法化向全世界表明，擴大撒南非洲的電力覆蓋範圍是美國政府的一項長期對非政策。“電力非洲"法案的目標與倡議大體一致，同時也對倡議所採取的應對能源貧窮的工作方式進行了確認，以保證倡議實施的連貫性。“電力非洲倡議"獲得了美國實業界和多數受援國的肯定，更加難能可貴的是還在美國國會內建立了跨越兩黨的共識。美國外交和經濟決策層賦予了"電力非洲倡議"美國對非戰略基石性的作用，自此，《電力非洲法案》和《非洲增長與機會法案》一起，成為美國對非經濟戰略的兩大支柱。

總的來説，作為美國曆史上最大的發展領域內的公私夥伴關係項目，“電力非洲倡議"已經取得了不少的成就。截至2017年8月，“電力非洲倡議"的各方合作伙伴已經投入超過540億美元的資金，其中美國政府投入5億美元，併為實現"電力非洲倡議"的目標做出了26億美元的財政承諾。倡議幫助正在及預期產生7200兆瓦電力的80筆私營部門電力交易完成結算，在倡議的支持下，私營企業和設施為共計1060萬家庭和企業提供電力解決方案，這意味着5300萬人能夠用電，顯然這些成就在"電力非洲倡議"啓動前是不可能實現的。此外，通過推動跨境電力貿易和電力網建設，“電力非洲倡議"還促進了非洲國家內部以及撒南非洲的整合。不過，上述成就的取得並不能掩蓋"電力非洲倡議"未來可能遭遇的挑戰：首先，原材料出口是多數非洲國家重要的經濟來源，近年來原材料價格的下降直接降低了這些資源出口國的財政收入，危及其經濟穩定；其次，非洲國家政府往往為電力行業提供大量補貼，導致電費定價遠遠低於成本，該做法不僅不利於行業的健康發展，而且會降低私人資本的投資興趣；再次，宏觀經濟風險和財政困難導致非洲國家的政府缺乏為私人投資提供直接保障的意願或能力，因而大額投資的風險難以根除；最後，以恐怖主義和極端主義思潮為代表的非傳統安全威脅也給"電力非洲倡議"的前景增加了不確定性。

四、結語

儘管美國數十年來一直標榜自己致力於打造"民主、安全和發展"的非洲，事實卻是這一地區始終在美國全球戰略中處於邊緣地位。拋開意識形態的粉飾，近年來非洲蓬勃發展所帶來的經濟利益及中國等新興經濟體在非洲的經濟成功才是美國政府重新賦予撒南非洲"戰略重要性"的原因所在。

“電力非洲倡議"在多個層次上實現了美國對非政策的新調整。在思想觀念上，它改變了美國傳統上對非洲積貧積弱、投資風險高昂的刻板印象，而是將其視為具有巨大的投資價值和發展潛力的希望之地；在發展戰略上，美國放棄在非洲的單邊主義立場，通過強調與傳統西方盟友合作分享非洲經濟發展的機會來換取對整個"援助國共同體"的領導權，以共同應對新興市場國家的挑戰；在具體政策上，靈活地運用官方和非官方資金兩大渠道共同為美國開發非洲市場服務，並且釋放大量政府信貸來支持美國企業攫取非洲經濟增長帶來的市場機會，摒棄了以往對官方發展援助的依賴；在遠景規劃上，利用"電力非洲倡議"對私有化改革的強制要求和美國強大的制度性援助來改造非洲國家的電力系統，促進西方私人企業進入並且控制非洲電力領域，真實意圖是從根本上排斥中國等新興競爭對手的進入。這一政策調整的最終目的在於"美國絕不會放棄對這一崛起大陸的領導地位”。

在國際發展領域中，以經合組織發展援助委員會為代表的傳統援助國長期批評以日本和中國為代表的東亞國家在開發模式中混合使用援助、投資和貿易手段，混淆商業利益和發展利益。而此次美國的"電力非洲倡議"卻形成了"援助、投資加融資三駕馬車"的新開發模式，這即表明了傳統援助國對傳統的官方發展援助ODA模式進行了深刻的反思，也説明了他們已經開始學習這些經驗，為本國的企業提供更多的競爭力。這一倡議是否能夠提升美國在非洲的經濟影響力尚未可知，但是其所體現出來的美國聯合盟友在非洲限制中國等新興市場國家經濟影響力的潛在戰略意圖卻需要我們保持警惕。