央行和財政部上演瓊瑤劇，到底是誰無情誰無理取鬧？_風聞

最近，央行和財政部“互懟”，引發圍觀。

這場爭論來得很是時候，改革中需要有爭論。你看這是尖鋭的互懟，這何嘗不是一種憂國憂民的“情深深”。可是，我也覺得，這爭論恐怕還是太“雨濛濛”。如果你們能夠針對自己的部門，也這麼就是無情就是殘酷的把道理理清楚，積極真切推進市場化，讓市場公開公平公正而不再有“無理取鬧”的灰色空間，那就更好了。

本文為騰訊財經特約撰稿，作者系盤古智庫學術委員、中國黃金集團首席經濟學家萬喆。

最近，央行和財政“互懟”，引發圍觀。必須説，他們的專業水平和文字功底都很高，讀來頗令人振奮。但也有很多人問，到底是説了啥？

他們到底説了啥？一出好戲

央行向財政“開炮”：你無情（有錢不用）！你殘酷（減税不力）！你無理取鬧（錢怎麼來去的沒有透明度什麼破報表誰也看不懂）！

財政則在萬眾矚目下回了一槍：我哪裏無情（積極財政政策不等於提高赤字率我已經出了很多錢你造嗎）？！哪裏殘酷（説財政注資金融機構是虛假的很無知造嗎）？！哪裏無理取鬧（該出就出不該出就不出，財政資金絕不是彌補部門和地方既得利益的“唐僧肉”）？！

並且也開了一炮：那你就不無情（金融機構是地方政府債務問題的受害者嗎？不！你們不是“傻白甜”是“共犯”）？！不殘酷（金融機構是地方政府債務問題的受害者嗎？不！你們只是為了自身收益最大化）？！不無理取鬧（金融機構是地方政府債務問題的受害者嗎？不！你們還以防範金融風險為藉口要求地方政府兜底，對不該擔保或救助的隱性債務提供保護）？！

央行放出大招：我就算再怎麼無情（金融亂象反映的是實體經濟和整個體制機制的問題）！再怎麼殘酷（金融機構的槓桿是被動加起來的）！再怎麼無理取鬧！！也不會比你更無情（亂象是地方政府和國有企業規模擴張、槓桿率攀升的結果）！更殘酷（積極的財政政策根本不積極，甚至是緊縮的）！更無理取鬧！！

財政也放出大招：我會比你無情、比你殘酷、比你無理取鬧（理解央行有苦衷，但一些內部專業人士自己對自己的所謂獨立性和權威性就缺乏足夠重視）？！你才是我見過最無情、最殘酷、最無理取鬧的（自己的事兒幹好了嗎？人民幣的國際地位滯後於中國經濟的國際地位，利率、匯率市場化水平與國內外期望還有不小距離）！

央行發出了終極質疑：哼！我絕對沒你無情！沒你殘酷！沒你無理取鬧！（思考財政問題，一定要站在國家的高度而不能是部門的立場。）

財政自然也不甘人後的發出終極質疑：好，既然你説我無情！我殘酷！我無理取鬧！我就無情給你看！殘酷給你看！無理取鬧給你看！（比現實差距更為重要的是理念差距，你一個大國央行決策思路上仍然是小國央行特徵。）

真是一場好戲啊！

財政、金融與地方債

財政與金融這樣大動干戈，顯然不是無緣故的。其矛盾看起來千頭萬緒，但化繁為簡，也許看地方債可以瞭解幾分。

根據中國財政部公佈數據，2017年中央財政國債餘額13.48萬億元，地方政府債務餘額16.47萬億元，政府總體負債率36.2%，遠低於60%的風險預警線。

看上去風平浪靜。但事實或遠不是能夠如此輕描淡寫。

2018年二季度全國人大常委會分組審議報告會上，多位委員追問：“地方政府隱性債務的底數到底有多少？”而確切回答不曾給出。“隱性”債務是個統稱，各部門和各地政府對此沒有統一的認定標準。缺少一致的統計口徑，是隱性債務一直以來無法得到確認的重要原因。

其實不要説“隱性”債務了。在統計數據中“大挪移”的債務不在少數。前不久財政部公佈2017年全國財政決算首次披露了各省政府債務餘額，其中遼寧省約8455億元，比其短短數月前多了約1688億元。債務突增，主要因當地本將此筆政府債務“虛託”歸企業，以降低政府債務規模。只是最終不被財政部認可。我國對地方債務規模實施限額審批制。人為造成地方債下降假象、隱藏財政風險的行為可能不是個案。中央對地方債務限額的管制是否一度流於形式？也未可知。

這些“隱性”和“虛託”裏，財政和金融恐怕都摘、分不開，而一旦出了問題，兩者也都避、走不脱。

5月，天津市國資委下屬兩個省級融資平台相繼傳出信託兑付風險，其中天房集團就在50多家金融機構融資負債1830多億元，涵蓋四大行、各大股份銀行和主流信託機構。

湖南某市政府也爆出“大新聞”。當地主管領導召集金融機構，行政要求銀行下調貸款利率、無條件展期等，以配合政府化解債務。當地雖出面闢謠，市場所受震動仍相當大。

因為這其中的邏輯，不是運行了一天兩天了。

地方債的演化

這個邏輯也許是這樣演化而來的。

1994年開始分税制，中央財政收入迅速提高，其佔全國財政收入的比重由1993年的22%升至1994年的55.7%。而地方財力大幅下降。為籌措資金，地方政府的税外收費大幅度上升，產生了大量包括土地出讓金在內的預算外收入，同時利用行政干預獲得大量銀行貸款。1996年國有銀行90%以上的資金都流向國有企業和地方主導的事業單位。

1998年，亞洲金融危機後，中央取消了2萬多種政府收費，發行1080億元長期建設國債並轉貸給地方，以增加地方政府財力。在各項改革下，中央政府已事實上逐步剝奪了地方政府事權的財力支持，地方政府融資進一步轉向國有銀行借貸和土地出讓金，隱性負債問題日趨突出。

2008年全球金融危機後，中央政府財政政策積極擴張，地方税收和土地出讓金等增長幅度急劇下滑，中央轉移支付也出現困難，地方政府無力“同步”中央。中央給予地方政府舉債權，由財政部代理地方發行2000億元債券。

2010年底到2013年，我國政府直接債務增長62.44%，或有債務增長199%。隨着財政收入增速趨緩與支出剛性增長矛盾的加劇，地方融資平台迅猛發展，地方政府債務急速膨脹。

2014年，《國務院關於加強地方政府性債務管理意見》要求加快建立規範的地方政府舉債融資機制，化解地方政府性債務風險。2015年新預算法實施，地方債管理有了法律依據。

但地方政府資金不足問題愈演愈烈，PPP等“新興”債務融資模式日漸火爆，全國地方融資平台有70%以上在區縣一級，覆蓋各個行業、分屬各個部門，債務風險變得更“高深莫測”。

在這種情況下，中央財政會不會又成為最後兜底者？國有銀行會不會又被不良資產纏困？央行是不是又得發貨幣來買單？都是最現實的問題。基於現實，就不難理解，央行和財政為何急赤白臉的“懟”上了吧。

（我為什麼要説“又”呢？）

房地產決定經濟，還是經濟決定房地產？

地方債中，房地產或是個關鍵。

通常我們認為，房地產與地方政府的關係無非是多賣地多賺錢，因此地方政府熱衷於推高房地產價格，從而賺取更多的土地出讓金和房地產税收。

但這或是結果而非原因。

分税制改革後形成的，也是地方經濟發展的自我決策權和相互競爭性。隨着各種市場化改革推進，人才、資金等的流動性加強，城市的影響力越來越多的表現在了其吸引力上。這意味着，地方政府必須提供優質的公共服務和公共產品以吸引更多外來資源。於是，各城市紛紛“醉心於”基礎設施建設和城市環境建設等。增加公共支出會改善區域居住質量，提升房地產價值。“大幹快上”導致地方政府間產生了激烈的支出競爭，進一步加大了財政壓力，也使政府對房地產價格的提高充滿依賴。

金融系統尤其是銀行無疑在其中扮演重要角色。基礎設施建設資金基本上直接依賴於與土地抵押、財政擔保等相關的銀行貸款。世界銀行2005年調研結果顯示，中國地方政府進行基礎設施建設的資金中約70%來自銀行貸款，約10%—30%來自土地出讓收人，約10%來自預算內財政投人，其中銀行融資離不開土地抵押和財政擔保。

而問題來了。從技術上説，銀行怎麼識別地方政府的信用呢？地方融資平台就是給地方政府建設項目專用的平台，其信用來源其實是地方政府，而地方政府則事實上還相當缺乏科學系統的財務報告來證明自己的信用等級。地方政府融資平台的最大抵押物就是土地，所以，銀行對於土地價格是否“夠高”就一定很關心。而地方政府想要進一步從銀行貸款，推高房地產價格也就有標誌性和實質性意義。

因而，前幾年，地方主政者常常嗟嘆和呼籲：我們城市發展這麼好，怎麼房價還沒有漲起來啊？！

本來是土地和房地產價格取決於地方經濟發展前景，變成了地方經濟發展前景取決於土地和房地產價格。

“不倫”關係的四個原因

財政和金融都與房地產藤纏樹樹纏藤的纏在了一起。這種“不倫”的緊密關係是怎麼形成的？

土地壟斷供應提供了基礎。地方債融資方式主要是出讓土地直接獲取城市基礎設施建設資金和藉助土地抵押從銀行獲取貸款。這種方式的存在，就基於我國特殊的城鄉二元土地結構，使地方政府具有壟斷供應土地的權力和空間。美國等發達國家也遇到地方政府在市政建設、基礎設施建設上的融資難問題。但他們只能另尋方法，我們則在“捷徑”中難以自拔。

財權事權的分開提供了藉口。由於財政體制不完善，地方財權和事權不匹配，有財政沒財力。許多地方政府的可支配財力只能勉強維持政府部門和相關行政事業單位的基本功能運轉，對其他建設、公共服務和民生支出無力支持。剛性支出結構決定了地方政府無法依靠一般預算收入搞建設謀發展，因此地方便“有了理由”變相發債和不對負債負責。

政企金不分提供了平台。從部門功能看，政府要發展，企業要就業，金融要流動，任何一方出於“社會穩定”有需要，其它方都只能全力配合。從人員構成看，各地的政府官員、城投老總、國企老董、銀行行長等，職位互相流動的可能性和現實性都非常大。他們間的關係，可能更多的以“級別”論從屬，而非以市場論得失。由於政企金關係界限很難劃定，資金、債務的責任界限也就變得難以釐清。

法律制度不完善提供了底氣。2014年新預算法出台後，地方政府被賦予了發債權，但對地方政府過度負債的憂慮一直存在。主要原因可能在於，地方政府破產等法律法規缺位，而相關約束地方政府發債的法規落地性和可執行性仍有限。缺乏有效“硬約束”，雖然中央一再強調“不兜底”，地方債務規模依然擴張，隱性債務越累越高，一些債信較低和發債成本較高的中西部地區反而負債加劇。

這不是兩家之爭，這是全局之爭

一些機構的研究測算表明，不少中國地方政府的負債率可能已經超過國際債務風險警戒線。現在，中央下決心“去槓桿”“強監管”，要把該解除的“孽債”解開，過去相互依附相互滋養相互促進的夥伴關係就存在一個新的博弈關係，誰對過去負主要責任？誰為未來負主要責任？究竟是先死道長還是先死貧道？這是個問題。這大概也是央行和財政“互懟”的核心問題。

只是，“互懟”？甭價。你們都是受益者。在房地產如火如荼的二十年裏，土地財政、貨幣超發、信貸擴張起的作用一個都沒有少，相關部門的發展都勢如長虹。2018年上半年財政收入超過10萬億，同比增長10.6%。正如央行所問，作為財政部而非財務部，你的減税呢？你的積極支出呢？但也正如財政所問央行，高興了你就金融創新，不高興了你就金融復舊。你的獨立性和權威性呢？都是吃肉的，裝什麼喝湯的。

那是不是應該一起懟他們呢？甭價。平心而論，他們都想做好事。即使是財權事權分離，也有其特定的歷史背景，其初衷也在於激發地方政府的主觀能動性和積極性。而地方政府因此開始的“拼發展”，金融系統為了給經濟“助力”而千方百計，也都是我國經濟能夠快速發展的重要原因。但誠如地方債的發行，只是通過權力體系內部的評判，相關信息基本談不上公開，信息不對稱不僅不利於市場做出正確判斷，也事實上導致政府和相關機構無法瞭解自己的風險。從根本上説，市場化改革步伐沒有跟上經濟市場發展的步伐，市場透明度不足為市場亂象提供了温牀，才是主要問題。從這個角度看，雙方的焦慮字字戳心，但充滿善意。

然而，確如兩位所説，財政部不是某些國家那種大財政部，央行也不是某些地方那種完全獨立的央行，但大家又都不能因為自己“不夠大”而想的太“小”。兩部所爭，不僅涉及財政和金融，也涉及央地關係、政企關係、土地政策、法治建設等。從這個角度看，這不是兩家之爭，這是全局之爭。從頂層到底層、從內部到外部、從歷史到未來，改革必須是結構性深入的改革，必須是長期性深刻的改革。改革已經進入攻堅期和“深水區”，要敢於觸及深層次利益關係和矛盾，要顯示出改革的系統性、整體性和協同性。

後記

雙方的話幾乎已經説到了位也説到了頭。“開門吶開門吶”之聲不絕於耳，旁邊的人看得認真又開心。要知道，平日裏大家都知道你們在家，看得到你們在宏觀政策、社會經濟中的影響力，大家總在説，你有本事影響經濟走向、製造財富奇蹟，怎麼就從來不開門回答一下有關於貨幣是不是超發、財税能不能減免的問題呢？

毋庸置疑，總體而言，我們都是四十年改革的受益者，無論是越強越大的機構、企業，還是生活更富裕、豐富的個人。但如果不與時俱進繼續深化改革，我們又面臨新危機。房地產曾經為經濟、財政、金融做出過“貢獻”。但房地產價格過高會產生資源配置扭曲、提高社會生產成本、拉大貧富差距，導致我們的消費需求被擠出、一般生產被擠出、產生社會不穩定效應，而完全被房地產裹挾的地方財政和債務，會加大中央財政的壓力，金融系統也不得不為之繼續“買單”，從而損害經濟和社會發展。

這場爭論來得很是時候，改革中需要有爭論。你看這是尖鋭的互懟，這何嘗不是一種憂國憂民的“情深深”。可是，我也覺得，這爭論恐怕還是太“雨濛濛”。如果你們能夠針對自己的部門，也這麼就是無情就是殘酷的把道理理清楚，積極真切推進市場化，讓市場公開公平公正而不再有“無理取鬧”的灰色空間，那就更好了。