後“佔中”時代的一國兩制與香港管治_風聞

香港基本法創設的“一國兩制”模式是建構“一體多元”治理體系的重大憲法創制，在“分”的意義上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義上則缺乏有意識且有效的制度設計與具體保障機制。香港青年存在嚴重的國民意識危機，香港迴歸二十年來未能改造其過分西方化和本土化的教育體系，未能在最低限度意義上提供對中國歷史與政治的客觀認知與認同建構。

香港故事具有嚴格的中國整體治理實驗意義，香港的“政治特區”或“治理特區”之戰略性定位應更加明確。新香港治理要回歸基本法，重啓政改需要審慎研判及儲備必要的政治與法律條件。香港民主發展本身不是純粹的香港地方事務，也是中國自身的命題及命運。

本文節選自《後佔中治港》導言。

2017年是香港迴歸和香港基本法實施二十週年，也是一國兩制的香港實驗二十週年。一國兩制是國家建構與國家治理的重大制度工程，同時涵蓋港澳台，但以香港製度模式及其走向最為引人矚目。

根據鄧小平的戰略設計及香港基本法的明文規定，現行制度“五十年不變”，如今已過二十年，相當於進入“實驗中期”，那麼這種制度實驗之成敗得失到底如何？香港的繁榮穩定與民主法治到底是上行還是下行？中央堅持的“循序漸進”政改原則和“依法治港”治理立場在法理與政治上如何評估與改進？

對此，中央、特區政府、香港反對派乃至於國際社會可能給出不同甚至反差極大的答案，從而開展香港管治史與基本法秩序正當性的解釋權和話語權之爭。

本書基於對後佔中時期香港管治與基本法秩序的客觀中立的觀察分析，認為一國兩制的香港實驗及其基本法實施狀況總體上達到了立法者的預期目標，香港繁榮穩定與民主法治秩序得到鞏固和發展，但由於香港社會本身的政治與文化複雜性、香港社會運動的激進化乃至於佔中運動和港獨運動的連番衝擊，這一秩序模式已經遭遇了某種“中期危機”，需要進行及時且具戰略眼光的反思與重構。

在新中國立法史上，香港基本法是一國兩制偉大構想的第一個制度結晶，也是大膽開創一體多元治理憲制的首要法律創舉。香港基本法誕生於我國改革開放初期，是鄧小平一代領導人將解決台灣統一問題的戰略框架運用於香港問題的積極嘗試。

我國近現代立憲史的真實主題在消極方面是救亡圖存，在積極方面則表現為現代國家建構。

如何在儒家文化傳統與西方傳統之間尋求國家建構資源？

如何分辨與改造西方內部多元傳統為我所用？

革命與改良如何匹配？

中國自身的永久和平（清除軍閥割據與武力政治）與憲制構造如何獲取結構性方案？

這些嚴峻的國家建構問題一直困擾着尋求富強與文明的中國一代代政治與文化精英，甚至國共兩黨的核心爭端亦在於建國綱領與路線的對峙和分歧。兩岸關係之一中各表，花開兩朵，所綻放和深化的正是百年中國立憲史的未完成狀態。

基於對歷史和現實負責的政治態度，毛、週一代領導人已開始在非武力解決台灣問題上發展出關於“一國兩制”的初步政策框架，但由於兩岸談判始終未能取得突破，該框架的具體法制形式無從談起。

1980年代初，鄧小平將“一國兩制”框架成功運用於解決香港問題並取得了香港基本法這樣的憲制性成就，其所展現的也絕非個別領導人的一時靈感，而是中共治國理政之政治智慧與實踐運用的連續性。

香港基本法有大量的制度創新甚或實驗性因素，其中對嚴格主權權力的“下放”達到了前所未有的程度（典型如司法終審權），偏離了單一制國家的主權原理，也超越了一般聯邦制的分權極限，甚至突破了舊有的“宗主—殖民”二元憲制，筆者嘗試稱之為“非聯邦的二元憲制”，一種未完全理論化和普遍化的央地關係特殊模式。

英國當年為有效管理和維繫“宗主—殖民”的二元憲制費勁腦筋，長期糾纏困擾於英美關係、英愛關係、英蘇關係等差異性憲制關係大數據網絡之中，在北美獨立、愛爾蘭獨立、北愛分離運動、蘇格蘭獨立公投等分離事件刺激下，其帝國憲法秩序一步步經由普通自治民主、高度自治的“自治領”而演變為不具有嚴格國家法內涵亦並非一般聯邦制的的英聯邦體系，名存而實亡。

20世紀上半葉的美國憲法學家麥基文教授在《美國革命的憲法觀》中非常精緻地重構了北美獨立革命的憲法爭議過程及其思想與歷史背景，部分揭示了二元殖民憲制的內在脆弱性及其歷史根源。

19世紀的英國憲法學家戴雪更是在1885年出版《英憲精義》之後快速推出《英國議會反對愛爾蘭自治的理由》一書以反對時任自由派內閣推動的賦予愛爾蘭以高度立法自治權的法案，認為有害帝國憲法秩序與整體利益，戴雪對標誌着高度自治的“home rule”保持着憲法學家的敏感、警惕與防範。

1940年代初，我國政治學者樓邦彥教授為幫助時任國民政府領袖蔣介石先生統籌協調超國家的遠東戰區事務，寫出《不列顛自治領》一書，其中多處揭示了當時的“宗主國—自治領”二元憲制體系的實質性衰落。

筆者曾於2014年3月赴港大訪問研究一年，其間對大英帝國秩序下的“宗主—殖民”二元憲制的負面歷史經驗很感興趣，翻譯出版了麥基文的專著並閲讀戴雪的原著，希望從中尋找對香港基本法整體理解的新穎資源。央港關係雖不具有殖民性質，但也與“宗主—殖民”二元憲制分享着“非聯邦的二元憲制”的諸多制度特徵，所建構的也是高度非均衡的央地關係，共同面臨着憲法關係深度整合與認同建構的艱鉅難題。

果然，香港基本法之制度進程在為平穩過渡及爭取人心創造政治條件的同時，也為迴歸後的深度治港與兩制融合設定了嚴格的制度限制，恍如政治隔離帶，甚至在危機處理中不得不倒逼中央“合憲地”創制出新的治理權力與實施機制。

​比如2004年人大解釋實現了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，2014年的白皮書更是以“全面管治權”及17年迴歸治理實踐為基礎重新確立中央權力的憲制邊界與內涵，2014年的八三一決定嚴格限定了特首普選的制度框架，而2016年的人大第五次釋法則有效壓制了港獨蔓延挑釁之勢並積極規管了香港的選舉秩序與宣誓秩序，保障了建制權力框架的邊界與底線。

未來治港，中央若可相機制定《特首任命法》《反港獨法》等以完善基本法秩序下的中央管治權制度細節，則可部分緩解基本法原初設計帶來的主權偏離的負外部性。

這是中央在治港權力清單上的一種“調整、鞏固、充實、提高”的、具有一定的權力回收與再明確效果的憲制構造行為，所要矯正的正是央港關係的憲制性失衡。

鄧小平所謂的“五十年不變”與該種制度的實驗性質相吻合。

制度上的實驗主義與憲法週期意識深深銘刻於理性務實的鄧小平一代立法者的政治心智之中。一代人有一代人的使命，鄧深信一國兩制的深層次問題與矛盾可以通過後代人的智慧予以解決，就像他們那一代人創造性地解決香港迴歸的制度設計難題一樣。對未來智慧的信心正是對中華民族“一體多元”之大一統憲制構造能力的信心。

中國在傳統上奉行“大一統”政治文化，以郡縣制的集權憲制構造有能力的理性國家，其治理模式堪稱古代世界一極。但大一統憲制有着處理邊疆秩序的高度靈活性，並未將中心秩序模式剛性套用到邊疆治理之中。

這是古典中華帝國的傳統治理智慧。一國兩制的深層淵源與此智慧有着隱秘關聯，從而也就有着尚不為人充分認識和理解的憲制活力與治理力量。在主體秩序之外同時空存在多種治理秩序，這不是一般聯邦制的思維，因為後者在憲制設計上更加趨於平等和均勻。這種大一統憲制以對中心秩序的絕對自信和對邊緣秩序的高度尊重為辯證邏輯。

當然，這種區別對待、和諧共存關係在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事實以及中心秩序的絕對自信與力量為嚴格前提的。歷史地看，中國古代，每逢王朝盛世，則四方來朝，一體多元生動有序，而一旦中心動搖或實力下降，則邊緣分離傾向必然加劇，甚至出現邊緣顛覆中心的政治逆襲（比如蒙元和滿清）。

因此，大一統憲制的穩固維繫，其首要條件即為中心秩序的文明優越性及建構整體命運共同體和體系性榮譽的政治能力。

於此衡量，則一方面香港在文明意識上很難作為傳統體系之邊地，另一方面中央治港又確實存在諸多話語短板和制度能力赤字。

香港基本法有着中華帝國邊疆治理和殖民地制度的雙重來源，我們固然可以藉助對傳統的追溯來尋求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方屬性對中心主體秩序的競爭性與對抗性以及此輪文明衝突的攻守易形。

因此，深度研究香港基本法的國家建構之維，要同時超越傳統史觀和殖民史觀，洞悉其文明衝突與互動的複雜性及可對話性。在主權權威充分而實際權力與能力不足的條件下，香港基本法的一國兩制框架提供了央港關係和諧共生的制度空間，但是在中心秩序通過制度學習與模仿而日益現代化以及香港相對衰落的互動進程中，既往的中央主權謙抑空間就必然會重新被填充。

白皮書的“全面管治權”就是一種主權填充就位的宣言。香港的佔中則是對這一宣言的嚴格政治抵制。反對派時而宣揚基本法上的高度自治權，時而超出基本法秩序訴諸所謂普選國際標準，其內心之中所憂慮者在於：

當一國兩制之演化不是朝着香港人所理解和期待的“民主化”及港方優勢發展，而是朝着內地體制與主權一方移動時，香港人的價值觀與生活方式如何維繫？這是香港人的政治身份焦慮，是對未來生活的敏感和恐懼，未必客觀，但足夠真切。

而此種共享性身份焦慮正是佔中運動之廣場力量高度爆發的深層原因。這樣一場以“違法”為外觀特徵的社會運動史無前例，在推重法治與商業理性的香港很難想象，但確實發生了，其背後固然有內外政治勢力的動員操作，也不可忽視央港關係演變中香港一側感受到的壓力壓抑情狀及其心理反彈效應。深入理解、引導與化解這種精神衝突，是後佔中時期改善香港管治的重要課題。

香港基本法作為一國兩制模式的典型體現，經歷了制定過程的繁複博弈與迴歸後的實際政治考驗，在鞏固迴歸政治成果、保持香港繁榮穩定方面起到了基本的憲製作用，但在2014年的“佔中運動”衝擊之下，也暴露出了種種弊端與問題，尤其是對國家建構層面的規劃與設計不足，整體影響了香港人對國家與民族的價值認同與制度認同。

認同的危機是一切央港衝突與危機的精神根源，從而刺激中央提出“基本法再教育”的命題。內地基本法學者層面有人提出“基本法愛國主義”，但這種偏於薄弱的認同建構方案顯然不夠充分。白皮書的國家主義則太強，會過分壓抑香港基本法中的高度自治精神元素。

香港本土精英守護的“香港價值觀”則更不可能補益於一國兩制下的國家建構，2016年公民黨十年宣言就是例證。香港基本法秩序下的國家認同建構，有着文明衝突的背景和意義。

香港不是一個在傳統中華帝國秩序下的文明邊地，而是承載着西方殖民地文明的代理性單位，而且是西方殖民體系中治理與發展相對成功和精英高度認同宗主國的殖民領地。1997年實現的不過是政治主權的迴歸，是客觀迴歸，而國家建構之認同維度聚焦的是嚴格的心理迴歸，是主觀迴歸。只有主客觀統一協調，迴歸才真正完成。

這裏纏繞着殖民史觀與迴歸史觀、普通法自由主義與國家主義的多重精神對峙與法理競爭。

我們理解，香港基本法創設的“一國兩制”模式是建構“一體多元”治理體系的重大憲法創制，在“分”的意義上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義上則缺乏有意識且有效的制度設計與具體保障機制。香港青年存在嚴重的國民意識危機，香港迴歸二十年來未能改造其過分西方化和本土化的教育體系，未能在最低限度意義上提供對中國歷史與政治的客觀認知與認同建構。

基本法背景下的佔中運動及央港雙方各自互動策略至少暴露出如下與國家建構深度相關的問題：

（1）如何看待英國殖民香港的正負遺產，尤其是具有一定負面性的殖民史觀和激進民主遺產？

（2）如何認知和檢討自迴歸過渡期以來三十餘年的香港“迴歸史觀”建構？如何在體制機制上予以有效彌補？

（3）白皮書與8·31決定代表的國家主義邏輯是否構成基本法模式下香港特區強化國家建構的最優選擇？有何負面影響？如何調整？

（4）法治是香港社會第一核心價值，在反擊佔中過程中起到基礎性作用，如何看待香港法治成就及其對內地法治進程的可能借鑑？如何看待法治對國家建構的作用？

（5）如何理解佔中運動一方面以公民抗命形式爭取體制內普選，一方面宣揚港獨論述和呈現出國際干預依賴症？

（6）公民抗命與國家建構之間存在怎樣的關係？在內地民主化過程中如何認識和定位這一民主運動傳統？

（7）基本法根植於香港普通法自由主義傳統和西方權利文化，對義務規定極其薄弱，甚至條文中並無”公民”，只有“居民”，如何理解作為“中國公民”的香港居民的公民身份及其建構路徑？

（8）愛國愛港是一個統戰概念和政策用語，切中了香港基本法中的國家建構軟肋，但遭到香港社會排斥，如何使這一概念更加具有公民內涵與共和屬性？如何發展出愛國的生動實踐機制與擴展網絡？

（9）佔中運動同時造成了香港社會的過度政治化和兩極化，如何在後佔中時代開展社會重建？

（10）中國傳統文化及其社會實踐形式可否成為整合香港與內地政治文化差異的可選路徑？

（11）區域一體化與經濟整合可否提升香港融入國家建構進程的程度和質量？

（12）在香港政改闖關失敗的背景下如何考慮重啓政改的法律與政治條件以及如何評估香港普選前景？

（13）如何認識人大釋法對香港法治的構成性與變革性意義？

（14）如何看待2017特首選舉的選委會制度及香港民主發展的未來趨勢？等等。

我們深信，對上述問題的法政與文化層面的雙重研判，將有利於中央治港方略的積極調整，也有利於一國兩制與基本法之憲制活力的繼續釋放。同時，這些問題構成“後佔中”或“後政改”時期一國兩制與基本法研究的基本題域，本書的研究顯然不可能完整覆蓋並解決所有上述問題，但卻是相關研究的一個積極導引與法理提示。

筆者認識到，2014年12月15日不是香港社會運動終點，2015年6月18日也不是香港政改終點，它們只是香港民主法治進程的兩個更為凸顯、更加重要的歷史節點。

香港基本法內置的普選目標尚未實現，香港政改未完待續，重啓政改是後佔中治港及2017新特首競選與施政過程無法迴避的焦點性議題和憲制性責任。

香港故事具有嚴格的中國整體治理實驗意義，香港的“政治特區”或“治理特區”之戰略性定位應更加明確。新香港治理要回歸基本法，重啓政改需要審慎研判及儲備必要的政治與法律條件。香港民主發展本身不是純粹的香港地方事務，也是中國自身的命題及命運。

在香港迴歸二十週年之際，只有充分認識到香港基本法研究的國家建構與憲制實驗意義，有關學術討論和政策供給才能夠具有真正的國家法與憲法內涵。6·18投票只是一次暫時性的政治挫折，不可能終結一國兩制與基本法探索國家建構新路的偉大歷史進程。

中央一再重申香港之於內地的“特殊作用”，這在經濟改革初期與十八屆四中全會以來的新改革時期當有不同的內涵與側重。新香港治理乃至於國家治理現代化，都要借重於對香港基本法及其制度實驗空間、意義和經驗的更虔誠敬意和更深刻學理探究。希望本書能為一國兩制與基本法在國家建構上的“別開生面”貢獻建設性智識一二。對此，我懷有確信。

作為內地的一名青年憲法學者和基本法學者，我是愛香港的，根源於我對中國的熱愛及對中國整體立憲民主進程的責任自覺和制度期待。