中國教改20年：素質教育為何走向“麻煩治理”？_風聞

​“素質教育”背後所反映的政策邏輯、社會動因以及現實張力，無疑是中國近二十年教育發展的鮮明寫照。本文將新高考改革置於二十年來素質改革脈絡中，分析素質教育改革歷程中的種種問題，揭示出一系列教育改革動向之中，潛藏的中國教育問題的普適性、重要性、特殊性。特此編髮，以饗讀者。

✪ 孫凝翔 / 北京大學元培學院

✪ 林子 / 中國人民大學馬克思主義學院

隨着北京、天津、山東、海南等第二批試點省份公佈地方改革方案，眾生喧譁之下的新高考改革似乎已進入收官階段，“中國特色現代教育考試招生制度”也將緊跟小康社會的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的現實似乎並不支持早已確定的改革日程：無論是浙江、上海兩地改革方案的接連調整，抑或是北京、天津等第二批省份不斷推遲方案出台時間，在違背“三年早知道”原則的狀況下按原計劃推進改革——種種現象表明，新高考改革正處於某種困境之中，而這種困境與上一輪教育改革之間存在着多重聯繫。

本文正是希望從兩者之間的聯繫出發，通過將新高考改革置於二十年來的素質教育改革的脈絡之中，分析素質教育改革歷程中遭遇的種種問題，並嘗試指出，與其説素質教育改革的核心問題是教育理想與現實之間的張力（也即大眾一廂情願認定的“磚家之禍”），毋寧説是專業化、技術化的改革思路從未真正得到貫徹：原本系統的、完整的改革思路總是在意識形態等多方力量的撕扯之下轉化為一個碎片化的、甚至帶來諸多麻煩的方案，最終走向“麻煩治理”——一種針對現有政策漏洞不斷進行技術性彌補的治理模式。而這正是理解二十年來教育改革史與國家教育政策生產的核心邏輯。

****************************▍****************************1998〜2002：作為工具的素質教育

在新世紀以來的整體教育改革脈絡中，無論是世紀之交開始的素質教育改革還是2010年啓動的新高考改革，其改革的目標都是實現“素質教育”。儘管這一詞彙在今日的輿論場已被污名化，但在其提出之時，“素質教育”實際構成了一種對中國教育問題乃至社會問題的整體性觀察，而這一觀察的核心關切在《面向21世紀教育振興行動計劃》這一素質教育的綱領性文件中展露無遺：

“在改革開放和現代化建設新時期，鄧小平同志反覆強調，實現社會主義現代化，科技是關鍵，教育是基礎。在即將到來的21世紀，以高新技術為核心的知識經濟將佔主導地位，國家的綜合國力和國際競爭能力將越來越取決於教育發展、科學技術和知識創新的水平，教育將始終處於優先發展的戰略地位⋯⋯”

在這一文件中，“素質教育”的邏輯是工具性的，其產生並非單純肇始於某種教育願景，而更多基於那個即將到來的“21世紀”及其所象徵的現代化進程。為了應對那多元的、開放的甚至是充滿不確定性的現代化圖景，“素質教育”出現了，並在社會主義現代化的話語之下，與“生產力”、“科學”“技術”等語彙綁定在一起，構成了一套現代化的“工具箱”，成為了其中的基礎部件。

這種工具性的邏輯同時也就意味着，與“素質教育”相對的“應試教育”並非單指考試製度本身，而是一種以“應試”為主要表徵的、不適應國家發展需求的教育模式，換言之，其本質是由教育的結果來決定的，而這一結果在相當程度上體現為經濟問題。

這種將教育問題經濟化的思路一方面凝聚起了多方共識，在改革的最初階段有力地推動了改革的進行，另一方面卻也暗示着改革本身的不穩定性：如果一場教育改革是為了達成某種經濟目的而存在，那麼只要能夠達成經濟目的，“教育”本身就可以被犧牲。於是我們便得以見到，幾乎與素質教育改革同時展開的高校擴招，是如何在同一文件（《面向21世紀教育振興行動計劃》）的指導下，推行着與素質教育不無矛盾的政策，藉助教育改革的話語掩飾緩解就業壓力、擴大內需的經濟目的。

好在由於現代化的壓力與上層力量的直接推動，此時的教育改革路線尚能在經濟、教育、意識形態等多種目標之間達成平衡，教育政策生產也往往能凝聚起意識形態主管部門、行政主管部門與專業學者等多方面的共識，甚至呈現出了相當程度的“科學化”與“民主化”的傾向。然而這一傾向並未能夠轉化成一套完整的技術治理方案：由於專業學者在制度性空間內並沒有穩定的位置，當政策從“倡導性政策”向“分配性政策”甚至“規制性政策”轉化時，原本直接推動着政策設計的上層力量首先退場，在這一力量主導下參與政策制定的專業學者也就不得不退出政策生產之中，整個政策生產的主導部門變成了並無意願（也缺乏能力）進行整體性改革的教育部門。

由於缺乏整合性的力量推動，多方力量參與的教育政策生產很快進入了一種“任務達成”的模式之中：教育主管部門及各地方教育部門的目光早已脱離了“素質教育”（甚至連其經濟目標也並不在意），而是聚焦於如何完成作為一種行政任務的改革本身。在此邏輯下，教育部門往往通過將整個“素質教育”規劃分割成諸多條款，再對條款進行策略性解讀，最後轉化為一系列互不相干的“工程”、“計劃”與單項政策，以證明改革目標的推行。

於是我們便得以看到，在《中國教育改革和發展綱要》(1993)、《教育振興行動計劃》(1997)、《中共中央、國務院關於深化教育改革，全面推進素質教育的決定》(1999)與《關於基礎教育改革與發展的決定》(2001)等文件的指導下出台的諸多具體政策（如保送生、高考加分、研究性學習、綜合素質評價、學業水平考試、分省命題與“3+X改革”等）是如何處處回應着政策文本及其核心概念（即素質教育），卻又不斷將原文意圖達成的整體性教育改革轉變成一場“新課程改革”（以下簡稱“新課改”）。

****************************▍****************************2003〜2008：進退維谷的課程改革

儘管同樣使用“素質教育”這一語彙，但到了“新課改”階段，“素質教育”的內涵已經發生了根本性的轉變：通過將課程改革指認為素質教育改革的“核心環節”，教育部門在保持了“現代化”、“綜合國力”等話語的同時，將整個改革的重心從某種長遠的經濟或社會結果轉移到了一些具體的、教育措施的落實之上，“素質教育”與“應試教育”這組概念的內涵也就出現了劇烈的變化。

考慮到這種改變是倡導型政策轉化成可以落地的分配、規制型政策中的必然，在“新課改”之初，相關政策本可以在“選擇性激進主義”的改革框架中得到理解，呈現為一種“通過課程改革拉動整體教育改革”的思路，而並不涉及對整個教育改革的去實質化。在這一思路下，課程改革聯繫起了素質教育改革中的諸多面向，試圖構建起一個從目標到結果的中轉通道，使得飄渺的改革目標能夠落實到教育過程中。

但隨着改革的展開，到了2005年這一節點上，“新課改”的失敗隨着前教育部長何東昌上書中央，被推到了風口浪尖：在中央領導的批示下，多部委聯合開展了素質教育大調研。作為這次調研的成果之一，時任中國教育學會副會長的談松華在提交給教育部等多部門的《高校招生考試製度改革研究報告》（以下簡稱《報告》）中將招考改革理解為教育改革的突破口，調轉了“課程改革”與“招考改革”之間的關係，並提出了“社會化考試”“多元錄取”兩個改革要點。與此同時，深度參與“新課改”方案制定的鐘啓泉等人也通過學術空間指出：教育改革的根本在於招考制度改革，如果招考制度不進行重大變革，新課程改革不僅難以落實，反而會被教育實踐所異化，轉化為改革本身的工具，用以便利地達成改革中諸多複雜的目標（如果強調體育便增加體育課，強調美育便增加美術課，強調德育便增加思修課），而這一過程則必然會導致改革的去實質化，甚至將改革帶向其反面。

暫且拋開學界在就上述問題達成的共識。何東昌上書中央這一事件至少呈現出了2005年這一時點上教育改革的兩項基本狀況：其一是“應試教育”與“素質教育”之間的主次關係被顛倒了，“應試教育”不再是通過“素質教育”被定義的，而是為學生的應試這一行為本身所定義，相反，“素質教育”卻失去了最初的靈活的意涵，不再與全球化經濟、多元社會等問題緊密結合，而是作為“反應試教育”來理解；其二則是教育政策生產仍未脱離“素質教育”改革初期的範式，專業化的治理邏輯（體現為“調研”）仍只能在中央領導的直接推動下才能正式進入政策制定中。

這種中央推動的政策生產範式註定無法帶來完整的科學的教育政策生產。當輿論的風潮退去後，儘管以“招考改革”為教改核心的思路已在學界取得了相當的共識，但因缺乏持續的推動力量，“招考改革”無法真正替代課程改革成為這一階段素質教育改革的核心。由此，以“新課改”為核心的第一階段“素質教育”改革已是進退維谷：政治任務的要求使得改革必須成功，即便放棄改革的實質目標也必須在形式上完成所有的工作；然而越是這樣去實質化地推行改革，改革本身就會帶來越多的麻煩，而在問題不斷的積累之中，改革逐漸走入了“麻煩治理”之中。

儘管由於缺乏推動力量，“招考改革”仍舊是作為新課改的一部分出現在政策文本中，但2005年之後的教育改革的重心顯然已經發生雙重轉移：從保送生、自主招生與綜合素質評價等政策創制與調整中可以看出，這一階段的改革，實質已經脱離了課程改革，而進入到了招考領域，可這些政策卻又始終是零散的，未能也並無意圖構成一個較為完整的招考改革方案，只是在嘗試以儘量小的成本解決“新課改”帶來的麻煩，即愈演愈烈的“應試教育”。

不幸的是，正如鍾啓泉等人所預測的那樣，碎片化的改革不僅未能喚回“素質教育”，反而還強化了教育的“應試性”與“投機性”。由於平時成績、綜合素質、競賽獲獎等諸多條件在未加整合的情況下被納入到了招考系統之中，“新課改”中後期推行的諸多政策實際上都走向了自己的反面：希望擺脱“一考定終身”局面，引入多元招生標準的保送生、自主招生制度促生了越發普遍的特長考級與各類競賽，使學生在課內課外兩方面都同時受到重壓；試圖通過簡化高考功能，提前分流，變相降低考試壓力的“學業水平考試”卻逐漸成為了壓力本身；各省獨立命題也未能適應地方教育實際，反而令教育部失去了對高考試題的控制，使高考命題的導向進一步被地方扭曲，在強化省級、省內的雙重結構性不公的同時也生產出了地方性的補習產業鏈⋯⋯

種種倒錯之下，結構性的教育問題與麻煩治理導向的教育政策間的衝突不斷積累起來，那個在今日輿論場中早已聲名狼藉的“素質教育”也就逐漸出現在我們的視野之中。

****************************▍****************************2009〜2013：素質教育的重新啓動

“新課改”推行中所遭遇的種種困境及其製造的麻煩構成了本輪教育改革（以“新高考改革”為核心）的雙重背景：一方面，本就日益嚴重的教育問題在輿論場中被不斷放大，似乎已經走到了不進行一場巨大變革便難以徹底解決的程度；另一方面，“新課改”本身也構成了新高考改革最重要的經驗參照，正是基於對“新課改”的反思，本輪改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分離）帶動教育整體改革的思路。

在此意義上，在“新課改”中後期被變相擱置的招考改革思路其實從未退出教育改革的場域。作為對談松華等人思路的延續，劉海峯與楊東平進一步明晰了招考改革的整體思路，也即“招考分離”，並在2009年通過一份名為《高考改革的價值與實踐》的改革意見傳遞到了教育部《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）辦公室。作為新高考改革的綱領性文本，《綱要》中實際明確存在着《實踐》的影子，其招考改革的四項核心內容（也即“分類考試”、“綜合評價”、“多元錄取”與“招考分離”四項更是完全一致，可以理解成“新課程”改革的“理論遺產”在某種意義上的延展。

從後續的取消保送、減少加分、全國統一命題與“取消3+X”等具體政策來看，政策制定者已經意識到，保送生與競賽加分等政策本質上是在“素質教育”與“招考合一”雙重要求下的畸形產物，對其相關問題的解決辦法絕非不斷出台政策進行各種調整、規範，而是推進“招考分離”，簡化高考的功能，將高考放置在一個完整的“多元評價”體系中，並將“評價”的權力轉移到高校。

不過整個政策生產過程中卻存在着複雜的力量博弈，阻礙着上述思路的實現。與素質教育改革初期狀況相似，外部困難的壓力與上層力量的推動促成了整體改革的啓動，也通過設立國家教育諮詢委員會等組織將專業化、技術化的力量帶入了政策生產之中。不僅如此，新高考改革的後續發展與素質教育改革初期也如出一轍：當改革從倡導性政策（即《綱要》）走向分配、規制性政策時，由於專家學者並未真正具有制度性的權力，在政策生產過程中僅僅是“備參”，從而難以直接將整體的、技術化的改革思路轉化為政策文本；相對的，擁有決策權的教育部與國務院卻並沒有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧極難被解決，博弈多方都傾向於避開博弈的關鍵問題，即是否應該推行“招考分離”，反在技術細節上糾纏不休，以避免整體博弈的失敗，而這也就最終導致了整個新高考政策生產在2011年到2013年間的停滯狀況。

如果這一停滯狀況延續下去，在《綱要》制定的時間表要求下，新高考改革極有可能重蹈“新課改”之覆轍，轉變為某種“形式改革”。但在平穩度過政府換屆期後，十八屆三中全會（2013年11月）終於打破了僵局，重啓了新高考改革政策的制定。三中全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中教育改革的部分，除了更加強調公平性與“立德樹人”外，基本全盤肯定了《綱要》的主體思路，解決了關於“招考分離”等政策的爭議。不過《決定》的出現同時也意味着，整個改革的決策層級在上移，意識形態主管部門希望能夠介入甚至主導整個方案的生產。這一介入的作用很快便呈現了出來：距《決定》出台不到一個月（2013年12月6日），教育部門便放出消息稱“考試招生改革總體方案制定完成”，其招考方面的核心內容與《綱要》並無二致，僅將“探索考試與招生相對分離的辦法”改成了“健全考試與招生相對分離”，這也反過來證實了此前多方的核心分歧是在“招考分離”一項上，而非其他的技術性細節。

暫且忽略此後政策的變遷，在整體的改革思路上，新高考改革似乎處處與原有的素質教育改革（以“新課改”為核心）針鋒相對，彷彿正是作為一種對素質教育的修復而存在。不過在這種表面的斷裂性下，新高考改革卻在兩個基本面上繼承了“新課改”：其一是延續了素質教育改革早期的工具性預設，甚至直指其目標是通過教育“生產”出市場經濟需要的各式人才，實現勞動力供給側的變革，“解決勞動力和就業結構性矛盾”；其二則是承接了素質教育改革中的教育學理想，希望推動自由選擇與多元評價，培養“完整的人”。

新高考改革與“新課改”在教育學目標上的一致性連接起了整個素質教育改革的前後兩部分。這種一致性在學術場域中展現無遺：通過媒體與學術空間內的話語運作，鍾啓泉、姜鋼等人以“素養”概念代替了“素質”，並借這一“詞語的政治學”延續甚至“重啓”了素質教育。從公開的文本來開，“素養”一詞在國家話語中的內涵有二：一方面繼承了“素質教育”的核心思路，另一方面取消了“素質教育”中固有的“反考試性”，緩解了其與考試之間的張力，可以簡單理解為一種“能夠被考試考察的素質”。結合教育部考試中心的命題導向、2017版新課程標準的修訂內容與綜合評價在招考政策中的地位，不難看出，被改進後的“素養”概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學與學生能力評價三方面的重要作用，可以説是連接課程內容改革與招考制度改革的核心通道。由此，素質教育改革通過一種曲折的方式完成了重生。

****************************▍****************************2014〜2018：麻煩治理的連續生成 

2014年9月4日，在推遲了三天後，國務院發佈了《關於深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《意見》），正式宣告新高考改革進入試點階段，政策生產的重心從國家走向地方。然而《意見》的出台卻讓此前參與方案制定的學者們大失所望：在8月18日的全面深化改革領導小組第四次會議中，原有的包含“招考分離”的方案被否定，教育部門緊急修訂了方案，刪去了其中“招考分離”等條款，淡化了方案中的教育導向而強化其經濟導向與意識形態導向。

決策權上移後的新高考改革已經脱離了政策設計者的控制，從而無可避免地遭遇突變，將原本力圖改變整體教育格局的改革轉變成了一次簡單的“科目改革”（這一邏輯與將素質教育改革轉變為“課程改革”完全一致），更進一步地變成了某種意義上針對“新課改”的一詞宏大的麻煩治理。

在《意見》的影響下，2014年作為地方試點進入新高考改革的上海與浙江兩地在教育主管部門的指導下制定了差距較大的兩種改革方案，其中“浙江方案”更多地繼承了2010年《綱要》的核心內容，確切地貫徹了一年多考、多元錄取等策略；相對的，“上海方案”則完全從2014年的《意見》出發，以穩定、公平為最核心的目標，僅採取形式性的去實質化的改革以完成改革目標。兩種方案的同時出台意味着，對於那個缺失了核心（招考分離）的《意見》，行政與教育主管部門都並無把握能夠使其正常落地，只能做兩手準備，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待時間選出正確的路線。

然而，從京津魯瓊等第二批試點省份於2018年頒佈的地方改革方案來看，兩地三年的試點最終似乎只證明了一件事，即在招考分離缺失的情況下，兩地的新高考方案都無法解決選考制與等級賦分制之間的困境，同樣會導致選考人數嚴重不均，進一步強化考試不公，而本地的高等教育資源又能否解決新政帶來的新問題？如何應對這一狀況？各試點省份給出的答案是使改革進一步去實質化，逐步解決甚至提前避免麻煩的出現。然而歸根結底，多項修正欲圖解決的問題本身就是改革帶來的，倘若這些修正在解決了改革麻煩的同時也“解決”了改革的目標本身，那麼所謂的新高考改革就變成了一場政治運動與經濟改革的奇妙混合。

在“招考分離”從國家級方案中撤出，地方性改革政策也不斷退縮，整個改革去實質化的情況下，新高考改革彷彿成為了整個素質教育改革的縮影：一台總是在解決麻煩的同時生產出更多麻煩的改革裝置。在這一視野下，在新高考改革中借“素養”重啓的素質教育改革不僅困難重重，更是存在隱患：從大學自行評價轉變為中學操行分式的“德智體美勞”綜合評價定然如上一輪綜合素質評價的重演；在改革中被下放到地方的命題權自然會導致考試中心無法在命題中有效貫徹“素養”；而命題導向一旦喪失，教學方面便重又回到了新課改試圖以課標規範教學的失敗道路上。“素養”在考試、教學與學生能力評價三方面的失效同時也意味着，新高考改革已然失去了帶動整體教育改革的機會，原本能統合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場針對新課程的“麻煩治理”自身也產生出諸多麻煩。不過真正的問題或許在於，針對這些具有延時性的麻煩，教育主管部門無法再以“麻煩治理”的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進行小規模調整，等待其後果的完全暴露，而這也就構成了理解本輪教育改革中諸多政策的基本路徑。

面對已經遭遇的失敗及其可能的後果，曾經參與過政策制定的談松華、楊東平等教育研究者與教育部考試中心、浙江省教育廳等教育部門內的技術官員不斷利用教育部門相關的媒體、學術空間發聲，並持續提及早已在國家方案中消失“招考分離”，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現出“縱向傳達和正面宣傳為主要特徵的政策動員形態”截然不同。這種刊物定位與實際內容間的差異説明了，在新高考改革“去實質化”後，出於不同的原因，教育部門中的部分人員與教育研究者組成了一個技術治理傾向的聯盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由於學術空間內的呼聲確實起到了相當效用，抑或是單純因為改革現實的壓力，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點方案中，通過將“綜合素質評價”設置為一種招考方式，“招考分離”的思路重新進入到了新高考改革之中，獲得了制度化的地位。可“招考分離”的復歸終究是“麻煩治理”的產物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國家級政策承認的“招考分離”能否借“綜合素質評價”的名義繼續推進尚是一個問題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預料。 

▍結語：無聲的革命 

正如包海芹所指出的那樣：教育政策過程的複雜性不僅在於參與主體的多樣性與權力的分散性，更在於其目標的多元性及其政策效果的延時性。在這些屬性的交錯影響下，教育領域只有通過更加完善的、充分結合在地經驗的技術化與專業化的政策生產，才可能脱離政策“應景化/即興化”與“去實質化”的危險。

然而同我們所看到的那樣，在素質教育二十年的歷程中，真正的技術化、專業化的政策生產實際上從未實現過，前後兩個階段甚至還共享着無比相似的邏輯：在外部壓力與上層力量直接推動下，專家學者以各種不穩定的形式參與到倡導性政策的制定中，然而當政策需要落地，轉化為分配與規制性政策時，專家學者卻往往退出政策生產，目睹着原本完整的改革方案被轉化為一個片面的“課程改革”或是“科目改革”，最終在解決了行政任務的同時製造了更多的社會問題，陷入了“麻煩-治理-新麻煩-再治理”的循環之中。

面對這樣的狀況，我們認為，素質教育二十年的歷史就是一場“總是在解決老問題而又形成新問題、轉變舊機制而又構成新矛盾的曲折運動”。我們看到的是，教育改革承載着混雜的情緒，時而是“不得不改”，時而又是“不如不改”。在這種情緒背後暗藏着的是教育問題的普適性、重要性及其特殊性：正如從“新課改”到新高考改革的歷程所揭示的那樣，在一場教育改革中，當政策制定者意識到政策的運行出現了問題時，往往這一政策早已運行多年，此時即便本着“麻煩治理”的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗也要等到數年之後，而政策一來一去甚至多次來去之間關涉到的，便是成千上萬國民的教育問題。

從這一角度看來，二十年的素質教育改革史未嘗不能理解成一場雙重的“無聲革命”：從“素質教育”概念的提出到進入國家教育規劃，再到兩輪改革對這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過各種可能的表達空間，施加着對於教育政策生產的影響，也一直“無聲”地改變着教育在這一土地上的面貌；但或是由於教育主管系統的異化，或是由於意識形態主管部門的介入，技術治理傾向的力量總是無法型構甚至保存一個完整的改革方案，改革也總在政策黑箱中，悄無聲息地被其發起者所“革命”，變得支離破碎，總是在解決問題的同時製造了更多的問題，只留下喧譁的輿論場與亟待拯救的教育本身。