江蘇省委機關報建議：立刻全面放開生育 設立生育基金制度_風聞

提高生育率： 新時代中國人口發展的新任務

劉志彪 張 曄

老彪產經視線

國家統計局今年初公佈，2017年中國大陸全年出生人口1723萬，比上一年減少了63萬，顯示全面二孩政策導致的出生人口高峯很可能已經過去。這一觀點從目前各地衞計委披露的人口出生情況中得到驗證：2018年上半年的新生兒人數同比下降了約15%-20%。這意味着，2018年的出生人口比2017年還將有較大幅度的下降。更糟的是，按照2010年的普查數據，未來十年內我國的生育旺盛期婦女將減少約40%。在未來二三年內，隨着我國第三次人口高峯期的育齡婦女逐漸退出育齡期，以及全面二孩政策實施導致的生育堆積效應釋放結束，我國的人口出生率必然面臨斷崖式下跌。“少子化”的後果是十分嚴重的，提高生育率應成為新時代中國人口發展面臨的新任務。

我們認為我國鼓勵生育的措施可分為短期、中期和長期的應對政策。短期內，應全面放開生育，優先發展幼教產業和公共托幼服務，加強國家義務教育體系。

立刻全面放開生育。我國女性的生育高峯在25-30歲。從人口結構來看，1975-1985年出生人口的生育意願較強，但目前已過最佳生育期，二孩積累效應將釋放完畢。而90年代人口相對減少，加上生育觀念改變，指望這部分人擔當生育重任不太現實。只有1986-1990年回聲嬰兒潮出生的人口，總數高達1.2億，又有較強的生育意願，且目前仍有2年左右的時間處於最佳生育期。應利用這一時間窗口，立刻全面放開生育。

大力發展幼教產業和托幼服務。目前低齡兒童的照料主要是通過母親兼職甚至全職照料、祖輩的照料支持，以及分散且昂貴的市場化托幼機構實現的。隨着人口老齡化和個人主義的發展，老年人承擔兒童照料的可能性越來越小。應明確國家在公共托幼服務中的主體責任，重建國家公共托幼體系，探索將學前教育納入義務教育的可能性；通過税收優惠政策鼓勵企業興建民辦幼兒園，並加強政府管理；社區街道也可設立托幼機構，提供基層保育服務。努力形成“公立幼兒園為主，民辦幼兒園為輔，社區街道托幼機構補充”的多層次的托幼體系，幫助家庭分擔兒童照料責任。

加強義務教育體系。我國很多地區把素質教育理解為早放學，普遍縮短義務教育時間，以至於很多家庭花費大量時間、金錢和精力，接送小孩並奔波於各種培訓班，嚴重增加了家庭撫育子女的成本。要改變現有素質教育的方式，以公辦學校為載體在學校內部展開素質教育。可考慮恢復小學生“朝八晚五”的上下學時間和實施彈性放學制度，以便與職工的上下班時間相銜接。也可針對雙職工家庭9歲以下的兒童開設寒暑期班，開展素質教育。為此，要努力增加中小學的基礎設施和師資供給，並提高教師的收入水平。

發揮基層計生幹部的力量，引導輿論宣傳。應糾正把人當作負擔的片面認識，形成“人既是消費者更是生產者”的科學人口觀。發揮基層計生幹部的力量，引導社會恢復和樹立多子多福的理念。

中期內，建議建立生育基金制度，並妥善利用好存量的社會撫養費，通過花費較小的經濟手段來鼓勵家庭生育；延長產假並建立育兒假制度；制定鼓勵生育的住房政策，等等。

設立生育基金制度，儘量實現二孩生育補貼的自我運轉。可規定40歲以下公民不論男女，每年必須以工資的一定比例繳納生育基金，並進入個人賬户。家庭在生育第二胎及以上時，可申請取出生育基金並領取生育補貼，用於補償婦女及其家庭在生育期中斷勞動而造成的短期收入損失。如公民未生育二孩，賬户資金則待退休時再行取出。生育基金採用現收現付制，即個人累計繳納而尚未取出的生育基金，可用於政府對其他家庭的生育補貼支付，不足部分再由國家財政補貼。

提取存量撫養費資金用於生育補貼，減輕財政壓力。目前不應再對超生子女的家庭收取社會撫養費，相反我們應提取存量的社會撫養費用於生育補貼。考慮到我國社會撫養費已經徵收了30年，存量資金應是一個極為龐大的數字，理論上可以支撐一兩年內對二孩家庭的生育補貼。可考慮將存量撫養費資金用於充實生育基金，或作為生育基金的初始資金。

延長產假時間，考慮建立育兒假制度。我國從2016年起，將頭胎和二胎產假分別調整為30天和128天，丈夫的陪產假從10天增加到15天。但與發達國家相比，我國的產假時間仍然較短。可先將二胎產假延長到6-8個月，育兒假延至一年，丈夫的陪產假延至3個月。等時機成熟後，再對生育二胎以上的夫婦延長產假或引入育兒假。為減輕企業負擔，婦女在產假或育兒假期間的薪資，可考慮按比例或以固定金額由國家財政或生育基金支付。

制定鼓勵生育的住房政策。居住條件對人口生育率有較大影響，可考慮住房政策向二胎或多胎家庭傾斜。如提供長租房，對二胎或多胎家庭優先；對低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房補貼，或房貸優惠，等等。

長期內，待以上政策效應遞減時，應充分發揮財税政策的調節作用，對多孩家庭和女性再就業的企業給予税收優惠，並對多孩家庭給予財政補貼。

對二孩家庭減免個人所得税，或是按照孩子數量累進抵扣個人所得税。由於孩子在未來繳納社會養老保險等税金，家庭已為社會養老體系做出貢獻。因此，向二孩家庭抵扣個人所得税，用以彌補家庭的生育成本是合理的。考慮到未來我國人口老齡化加劇，社保基金缺口增大，為長遠計，税收抵扣必須適度，並注重其經濟效率。建議僅對多孩家庭的第二個以上孩子（六歲以下）集中抵扣税額，也可按孩子數量累進抵扣所得税，同時設立一定的封頂額。

對多孩家庭進行適度財政補貼。税收抵扣僅對中高收入人羣有激勵，但對邊際税率很低甚至是零税率的低收入人羣並無作用。在這一階段，各級財政有必要對多孩家庭尤其是經濟困難家庭加大財力支持。包括：生育獎勵，如對孕期、哺乳期的婦女給予生育津貼，對家庭6歲以下兒童發放育兒津貼等。為提高補貼效率，可僅對家庭第二個以上孩子發放財政補貼。如果國家財力上仍有困難，建議針對低收入家庭或是在人口老齡化較嚴重的地區加以實施。

通過税收支持或財政補貼，鼓勵企業保留或提供生育後再上崗婦女的崗位，減輕婦女職業發展壓力。我國婦女就業率遠高於世界平均水平，婦女的就業保障措施尤為重要。由於女性在產假和哺乳期間可能被迫中止勞動，企業為減少損失往往選擇解僱懷孕員工，導致女性生育後喪失原有職位，極大削弱了婦女的生育意願。尤其是高知女性，職業發展壓力更大，生育意願更低。可對企業進行一定的税收支持或財政補貼，鼓勵企業保留或提供生育後再上崗婦女的崗位。

最後，生育政策應充分考慮地區的差異性。隨着城市化進程加快，人口向中心城市遷移，中小城市的年輕人口大量流失。我國東北地區以及部分計劃生育執行較嚴格的地區，人口老齡化尤為嚴重。相反，東部一線城市仍然面臨着人地資源緊張和極大的人口壓力。中央應制定鼓勵生育政策的基本框架和原則，各地政府可根據當地的生育率以及老齡化程度，制定地方性的人口政策。這樣不僅能促進人口發展的地區均衡，而且可總結各地試點經驗，為下一步大規模實施奠定基礎。

（作者單位：南京大學長江產業經濟研究院）