【解局】警惕美國對華挑起投資戰_風聞

如今看來，美國是鐵了心要在貿易戰外開闢“第二戰場”了。

8月23日，特朗普召開相關會議，與國會議員和內閣官員專門討論《外國投資風險審查更新法案》。作為國防授權法案的一部分，該法案要求美國外國投資委員會（CFIUS）更加嚴格審查外資收購美國公司。

更新的內容很多。比如將CFIUS審查期限延長，從原來的30天延長至45天，“特殊情況”下的調查期限還可以再延長15天；同時強制書面申報，即如果一項交易導致某外國政府（直接或間接）擁有“重大權益”的外國人收購了美國企業的“重大權益”，各方須在交割前不超過45天提交一份書面聲明。（俠客島注：簡單理解，就是如果某企業/個人是被其所在國的政府控制的，該企業和個人在收購美國企業時，各方需要提交書面聲明）

聯繫到過去一年，美國政府多次以國安為名叫停中資背景企業收購美國公司，這一變化無疑有着明確的指向性。

事實上，會上，特朗普本人雖未將法案直指中國，但湯姆卡頓、盧比奧等國會議員均赤裸裸將矛頭直指中國，稱“該法案為解決中國所構成的國家安全威脅邁出了重要的一步”。幾段發言很有意味：

外國投資國家安全審查是什麼？美國為什麼拿起這個武器？面對美國咄咄逼人的態勢，中國應該怎麼辦？弄清楚這些問題，或許有助於我們在貿易戰的關頭，更好地應對一系列挑戰。

雙刃劍

簡而言之，外國投資是國際經濟往來中的一種經濟現象，它們對東道國經濟發展和國際化程度有巨大推動作用。但由於外資可能帶來技術外流、產業被外國企業壟斷，甚至對國家構成安全威脅，因此，各國基本都建立了外國投資國家安全審查制度。

這一制度本質上是一把雙刃劍，“缺位”可能威脅到國家安全，“越位”則可能影響國際資本流動和投資貿易便利化的大趨勢。因此，尋找“對外開放”和“國家安全”的平衡點，是大國外資國家安全審查制度設計的出發點和落腳點。

從一定程度上講，外資國家安全審查制度是一國外資管理的底線，一般情況下行政管理部門都不願意觸發審查。但隨着特朗普政府單邊主義和保護主義抬頭，美歐等國對外資國家安全審查有強化趨勢。

從歷史上來看，美國是最早建立外資國家安全審查制度的國家。其制度在立法體系、程序方面都較完善，成為世界各國效仿的法律制度模板。我國現有的安全審查制度，也對其有所借鑑。

二戰後，美國主要有三部比較重要的外資國家安全審查法律。一是1988年美國通過的《1950年國防生產法案》，將最初的審查決策權以及調查職責，轉交給CFIUS。其背景主要是應對日本、德國等在美國兼併企業的高潮。最典型的是1987年日本富士通公司企圖購買仙童半導體公司80%股份，由於仙童半導體公司負責為美國國防部門生產電腦芯片，這一跨國併購遭致了美國國防部門的大力反對。

二是1992美國通過的《伯德修正案》。這次修正案增加了兩條提起國家安全審查制度的可能性。第一，提出併購的企業，是其所在國的國有企業或者受到外國政府控制；第二，該跨國併購可能導致在美國從事州際貿易的人受到控制，從而影響美國國家安全。

三是2007年通過的《2007年外國投資與國家安全法》。該法案旨在加強CFIUS對於跨國併購安全審查的力度，對“國家安全”界定擴大化，從傳統國防產業擴大到港口、電信及石油等。這一法律的背景，主要是2001年的“9·11”事件。

客觀説，在這三個階段，美國並未將矛頭直指中國，彼時，日本、德國、英國等發達國家在美國的併購審查有相當數量，而美國總統直接對中企在美併購行使否決權的案例也只有三項。

其實美國的邏輯很簡單，我是唯一的全球超級大國，我的市場世界第一，我的貨幣是全球貨幣，來了就要受我的法律約束，不想來還有很多國家想來。

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“敏感主體”

其實，該法案在國會中研議多年，但一直未得到大規模推動，直到特朗普上台後“大刀闊斧”才加速通過，並被列入國防授權法。

無疑，對於中國來説，這次的《外國投資風險審查更新法案》具有完全不同於以往的意義。

首先是新的冷戰思維。面對“東昇西降”的發展趨勢，美國特朗普政府打着“美國優先”的旗號，沒有從自身的體制機制中找原因，而將中國作為美國全方位和全球性的戰略競爭對手。其目的，就是要把中國變成另一個蘇聯，進而團結西方國家，盡最大努力遏制中國的崛起、孤立中國。

其次是新的審查權限。這次美國白宮官員特別強調，要增強CFIUS的權限，讓他們能更佳處理相關事件。事實的確如此，新法案規定設立CFIUS基金，自2019年至2023年每一財年提供2000萬美元資金；

同時，法案給予CFIUS更大權限，確定了四種新型的“受管轄交易”，將“新興和基礎技術”劃入“關鍵技術”的定義範疇中，規定了外國投資委對書面申報作出回覆的期限，延長了外國投資委的審查期限，允許提交（在某些情況下可以委託提交）書面聲明，規定外國投資委有權收取申報費用，並確立了識別無需申報交易的流程。CFIUS在規範外國投資敏感科技，尤其是與軍事相關的敏感科技方面，可以加強審議。

再次是新的重點審查國家。對於中國這個名副其實的“敏感外國投資主體”，美國政府的一系列動作可謂司馬昭之心。更新法案的加強報告要求，商務部長每兩年（至2026年）應向國會和外國投資委提交一份關於中國對外直接投資的報告，包括對對外直接投資總體狀況説明和按金額、NAICS代碼、類別和政府控制情況分類提供的明細。報告還應包括對中國投資模式以及這些模式與“中國製造2025計劃”匹配程度的分析，並確認對全面收集中國投資信息的任何限制。

最後是新的“管轄國際化”趨勢。美國作為唯一的全球超級大國，法律管轄全球化、“長臂管轄”特點突出。新法案在國家安全審查領域，已從原先的“屬地原則”過渡到“效果主義”，針對在美國實施跨境併購、影響在美境內企業實際控制方變化的審查進一步突出。另外，法案規定要加強與盟友的信息共享。CFIUS在基於國家安全目的及遵守保密要求的前提下，向美國內政府機構或美國盟友或合作伙伴國的政府機構披露信息的能力增強。

如何應對

無疑，從當下來看，投資戰已經正式成為美國在中美貿易戰外開闢的“第二戰場”，“國家安全”也再次成為美國實施保護主義的藉口。那麼，在此情況下，中國該怎麼辦呢？

答案很簡答，還是兩條成功經驗不動搖：深化改革，擴大開放。

早在博鰲亞洲論壇2018年年會主旨演講上，習近平主席就指出“經濟全球化是不可逆轉的時代潮流”“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設”“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。也正是在博鰲，習主席在投資方面向世界作出了莊嚴的承諾，大幅度放寬市場準入和創造更有吸引力的投資環境。

今年，中國政府推出2018版中國的外商投資准入負面清單，限制性條目壓減24%，大幅放寬金融等服務業、汽車等製造業外資股比限制。今年上半年外資投資數據也證明了效果，實際使用外資683.2億美元，同比增長4.1%，美國在華實際投資金額同比增長29.1%。

不可否認，“國家安全”是經濟安全的底線，但絕對不是藉口。正常的外國投資國家安全審查可以理解，但必須明確，濫用安全審查必然會阻礙正常的全球經濟秩序，損害投資國以及東道國的利益，破壞國與國之間的商業信任。

在今天的推進“一帶一路”建設工作5週年座談會上，習近平説，共建“一帶一路”是經濟合作倡議，不是搞地緣政治聯盟或軍事同盟；是開放包容進程，不是要關起門來搞小圈子或者“中國俱樂部”；是不以意識形態劃界，不搞零和遊戲，只要各國有意願，我們都歡迎。

這也是中國利用外資的積極而開放的態度。

文/萬喆（盤古智庫學術委員、中國黃金集團首席經濟學家）