【島讀】灰色，理解基層治理的另一個維度_風聞

上週日，俠客島在北京舉辦了島叔呂德文的線下沙龍，和三十餘位島友一起，聊了聊基層治理面臨的問題與困境。

作為武漢大學社會學系研究員、博士生導師，在漫長的基層調研尤其是村鎮調研中，呂德文都發現了什麼？今天我們為未能到場的島友備下了沙龍中的一線乾貨。看完後，或許會有不同視角和收穫。

今天的社會它到底發生了什麼？實際上很難界定。每個人眼中都有它自己的世界，同樣一件事情我們去看它，會有很多不同的看法。比如我調研，你去問村幹部，去問普通的村民，去問鄉鎮的領導、縣領導，可能想法都不一樣。 因為大家看法都不一樣，所以有意思。

社會學的一個好處，就是可以在紛繁複雜的現象裏面，找到它的一些核心機制，不一定非常準確，也不一定非常武斷，但是確實給我們提供看世界的一個角度。

灰色

我的專業是基層治理，我自己把這個角度概括為一個詞，“灰色”。

我們經常看到媒體報道也好，學術研究也好，實際上有一個共同特點，就是看這個世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴，警察很粗暴，城管亂打人，或者反過來説弱勢羣體很可憐，等等，一下子把我們的生活體驗和情緒調動起來。實際上我們這個社會不太缺情緒，缺的是對情緒的理性呈現。

所謂“灰色”，就是裏面有很多複雜性，實際上很難用簡單的意識形態，或者一個道理、一個判斷去呈現出來。我們現在很喜歡用“大詞”來判斷一件事，但實際上這種“大詞”往往沒什麼解釋力。説到底，這深層次的原因也許是我們根本就不瞭解身邊正在發生什麼。

比如80後，小時侯可能經歷過營養不良，但是沒有經歷過餓肚子。這麼一個簡單的事實，但其實發生的時間並不是很長。六七十年代的人，很多人都有餓肚子的經歷。短短這麼一段時間，這個世界發生了多大的變化，但誰去呈現這個變化呢？ 

又比如説，現在有很多基層同志，他煩惱的是沒有辦法跟羣眾接觸，沒有時間跟羣眾接觸。他大量的工作都是應付上面的各種要求。但是就在十幾年前，基層工作的同志最煩惱的事情恐怕就是天天要跟羣眾打成一片，跟羣眾做工作，發生各種各樣的衝突。其實時間不長，也就是農業税費改革後的事，十幾年。

做社會問題研究，從歷史比較的視角、動態社會變遷的視角去看，其實基層治理、整個社會的狀況比以前好了很多，這是毫無疑問的。假設我們過去基層存在的問題主要涉及到生存問題、涉及很根本性的一些問題的話，今天的問題，我覺得只要政策、措施比較適宜，基本上都是可以解決的。

困境

目前基層治理存在的問題主要有兩種。

一種是上級要求的事項跟基層治理實際之間的不匹配。比如基層經常面對的，所有事都要辦事留痕。

我見到有些地方搞網格化，所有事項都要進網絡系統。村裏電線杆上有個小廣告，按正常情況，村民見到撕了就完了，或者打電話讓村幹部撕了就好，不行讓村裏的保潔員處理也可以嘛。有了系統之後呢，村幹部得先拍個照傳導系統裏面，什麼時間在某地有個小廣告，然後平台派單，一級級下派，溜了一圈，最後還是轉到這個村、讓保潔員去撕掉。

這種方式的好處是考核方便，但實際上增加了不少行政成本。本來村莊自治可以自我解決的問題，沒必要進入非常整齊劃一的這麼個系統裏去。為了完成任務、表示效率很高，村幹部每個月都得處理多少單事情，經常就是村幹部説啊我發現這裏有垃圾，拍照上傳，然後清理掉，再拍照上傳。

這種如果説不好聽的屬於“沒事找事”的話，另一種基層治理的問題就是“有事找不上”。今天我整個基層社會已經高度流動，很多地方都已經空心化了；一部分以前村裏面自己可以解決的問題現在解決不了了，要找人解決也找不上。

基層社會有很多東西是處於由白到黑的過渡地帶。很多事情從執法的角度去做，實際上並不容易，往往執法成本很高，或者根本就沒辦法執法。現代社會里面，村莊內部已經失去了自我規範、自我約束的能力，社會自我調節能力已經沒有了。

比如説中部地區，湖南湖北的人情費非常高，老百姓都受不了。你生孩子辦個週歲我可以理解，什麼三歲、六歲、九歲、十二歲，都要辦，這就很誇張了。考高中要辦，考大學也要辦。甚至有個地方母豬生了個小豬仔都要辦酒。

而且村莊是沒有辦法自我調節的，你一個人宣佈説我以後不辦酒，別人一個會説你傻，過去的投入都賺不回來了；另一個還會説你不走人情，等你哪天家裏有事了，不可能有人來的。所以所有人都是咬着牙把酒辦下去。村莊內部沒有調節機制了。

這時候怎麼辦？很多地方政府，比如鄉鎮一級介入，搞一個紅白理事會，宣佈説哪些可以辦，哪些禁止辦。大家都拍手稱快。很多外來的中產階級看到這樣的新聞會説，哎呀你這政府要不得，怎麼能干預老百姓自己的生活呢？但其實本地人的反應都是特別歡迎這種干預，你不干預，大家還有意見。

説這個的意思是，當現在村莊內部傳統的自我規範、自我制約力量衰落、沒有合理的調解機制時，就不是政府作為太積極的問題，而是是否作為的問題。

轉型

今天我們的社會治理問題，與過去相較，治理對象、內容、方法都已經發生了全新的轉變。一些現存問題實質上是社會轉型必然帶來的問題。在轉型這個大層面上，這些問題都是客觀存在，且不好解決的。

比如治理水平粗糙，一些行政層面的負面因素都有待解決。一是機構臃腫，正式人員之外，任何途徑往下走，在最低一級都還有很多協管員，可能800人的村莊裏設置了二三十個領工資的崗位；二是行政有惰性，上面派來一件事情辦一下，沒有更多的時間和精力去積極主動地為百姓辦事；三是部分治理方式粗暴，最後就是一出問題就捂着蓋着，不揭蓋子。

​但也有值得表揚的地方，目前中國整個的行政體系實際上是比較現代化的。沒有任何一個國家的公務員系統，像我們國家的幹部這麼勤奮，尤其是基層幹部。現在這個季節，如果你在鄉鎮工作，24小時不能關機，防汛。叫你值班你就值班，叫你去待著就得去。我前陣子去調研，那邊區長週末晚上都在值班，半夜時候打電話查崗，自己開個越野車去看水庫，鄉鎮的普通幹部肯定也一樣。

前幾年流行一個説法，説中國的官民比是多少，跟全世界比，跟唐朝比，很流傳。但是真正研究國家治理時候你會發現，並不是這樣。我們現在嚴格控制編制，但確實僱傭了很多那種半正式的人員，各種協管員之類。即便把這些加上去，跟整個的治理的負荷水平來講，不算高。我們國家是一個全能型的政府，別的國家基本上都是有限責任公司，我們是無限責任公司，所有的問題，包括跟家裏面吵架，都可以找基層政府。

今天來的有民警，派出所工作的同志都很清楚。城市好一點，你如果在農村，110接警裏面相當大的比例都是家庭矛盾。農村沒有特別多的治安警情，110統計數據一看，大部分都是家庭矛盾。夫妻吵架為啥找警察？因為110出警要求5分鐘到崗啊，村幹部可能還故意延遲個半小時讓你夫妻消消氣。

其實，從整體行政效率講，我們目前“自上而下”要求較高，也相當高效。但與之相對，另一個重要的問題是，行政資源是有限的，非常的有限，所以越到基層，越會發現實際能做的事很少，而上面的要求又高。

有句話説得好，“上面千條線，下面一根針”，就是説你任何事情在上層的時候，往往有很多部門；但是越到下面的時候，可能很多部門就對應了一個人，每個人都要解決很多攤子的事情。而且鄉鎮還有個很重要的一個特點，就是養着一大幫不做事的人，就是四五十歲、50多歲快要退休的那一幫人，基本上是不做事的。

在這個情況下怎麼去回應老百姓的需求？公安機關、城管在具體的落實層面就成了典型案例。如何具體理解街頭執法的困境？從上面説的整個國家、社會的脈絡進入，使用“灰色”的視角，就能看的很清楚。

所有的街頭執法要面臨的問題都是類似的。在陌生的環境中，面對執法對象的不確定性，無法掌握他全面的身份信息，城管甚至無權查看別人的身份證，所以即使面對一個很小的攤販，都無法真正解決問題，往往被指責為“不作為”；另一個極端是，一旦出事，城管做出了執法又會被詬病為“粗暴”執法。

其實執法本身很簡單，就是按法律法規辦事，為什麼我們現在覺得前面要加個形容詞？因為人們認為惟其如此才能定義執法的現狀，這也説明事情本身有足夠多灰色的、複雜性。

在城管這個例子上，不太可能產生強勢作為。一出問題的時候，比如媒體一報道，城管會先自己處理自己的執法者。所以現在城管為達考核指標基本依靠人海戰術，或者最後選擇與攤販“和諧共處”。

今天的基層社會的正常形態就是“複雜性”，實際上無論是村莊還是街頭都有更甚於此的灰色地帶。只要有利益的地方，基本上都有團伙。如果你看城市裏有個攤販集中的、又很有秩序的地方，背後一定有團伙管理，否則不會這麼一直有秩序。

對城管來説，連個體的攤販都對付不了，有團伙就更對付不了。你找派出所嗎？出了問題可以找，沒出問題的話攤販問題本身就不歸他管。村裏也一樣，尤其是徵地拆遷的時候。

所以，所有人都期待着我們的社會加速轉型，轉完了就好了。但其實轉型完了也有之後的問題。

治理

如果要做一個粗略總結的話，基層治理的問題，首先就是上級政策跟基層不匹配、造成資源浪費的問題。二就是基層社會轉型，製造了很多新生事物，這些事情可能以前政府就沒有管過。不管不行，一管又出亂子。

第三個就是基層社會中本質上存在的模糊、無法定性的問題。因為灰色所以無法定性，公權力進去之後無所適從。

比如沙石盜採，看上去很簡單，其實很複雜。在河道里，一般歸基層水務局管；河道外，就是國土部門管。但是有權限的執法大隊就那麼幾個人，有執法證的縣級執法隊員也就那些，但是一個縣怎麼也有二三十萬人，好多鄉鎮，一級一級，基本上執法力量都到不了。

違法的人還很懂法律，鑽空子的人把法律研究得很透。比方説我做田野調查的地方有個街道，有管理攤販的團伙，那個頭子就説，最近中央掃黑，最近我不收保護費了，但是我還管着，這個地盤還是我的，暫時不收了，但是哪一天開始繼續收，沒説。

這種事裏面線條很長，不好挖。每個部門的政策目標也不一樣，相互之間協調製造了很多縫隙，就給這些灰色人羣、灰色利益留下了很大空間。這些需要實際解決的困難，每時每刻都在發生，標記着我們這個社會轉型的刻度，也給治理能力的現代化提出了很多問題。