地方債的作用，比多數人以為的好的多_風聞

文/ 學總（學經濟家）

一、地方債的一個典型應用場景

假設回到200年前的一個幾百户家庭的美國市鎮。隨着市鎮規模擴大，街道排水不暢、路面泥濘、缺少橋樑、學校不夠用等問題開始困擾着居民。可是這些又不會從天上掉下來，毛估估也得3萬多美元（折抵現在幾百萬美元）。該怎麼修？

居民們開始在教堂和酒館裏私下談論，也督促鎮議員們想辦法。可是錢真的很難辦，每户每年5美元的房產税，總量不到2000美元，剛夠支付鎮議會、治安官的津貼和一些小項目。旅店、酒館老闆等幾位頭面富人有些家底，可既不夠也不願投資橋樑和學校，僱人去看着收費，和本鎮鄉鄰們爭執，怎麼都不值當。而且旅店老闆信息靈通也有野心，不想長期套牢在這個鎮子。酒館老闆也脾氣暴躁不肯當冤大頭。

經過幾輪爭吵扯皮，最後慢慢磨出一個設想來：每户房產每年徵收10美元，升級街道兩側的加收5美元，旅店酒館麪包房等營業場所，還有每輛馬車，再加收10美元。每年總計能有5000多美元，除了原有津貼和維護費用外，還能剩3000多美元還債。這樣就足夠發行一筆4萬美元的市鎮債，20年還清。

幾位熱心市民和議員們開始到處兜售這個方案，反響還不錯。有人還捐出一小塊牧場當作學校用地，居民們紛紛表示感激還用他的名字命名。有幾十户居民各自認購了一百到幾百美元的債券，旅店和酒館老闆各認購了幾千美元，募集成功。隨後兩座橋樑、主要街道和排水溝開始施工，很多人都忙了起來，也從鎮外僱人、採購材料，隨後，新的學校也建起來了。

有趣的是，這3萬多美元花掉後，每户居民手裏都多了些錢，繳房產税反而更輕鬆了，酒館生意也比以前更好。橋樑道路方便了，那些收購牛馬糧食的、販酒賣藥的也來的更多，旅店老闆生意也好了。學校開張後的三四年裏，又有一兩百户新居民搬遷過來，房產税總量收到1萬美元出頭。正好市鎮需要更多的基建項目，鎮長和治安官也需要全職，於是經過鎮議會許可，用前幾年的房產税結餘按市價回購了一些舊債註銷，同時又發行了一筆新的6萬美元的市政債，期限仍是20年。

又過了幾年，旅館老闆賣掉了產業和債券，成為一條地方鐵路的創始股東。酒館老闆因為酒後騎馬摔傷不幸去世，他妻子也賣掉酒館換成了債券，無需和租户佃户鬥智鬥勇，僅憑債券的固定本息就能養育孩子，過世後還留了些遺產。

這個場景理解起來沒啥難度，不需要微積分或者線性代數，當時居民的教育水平也沒幾個能超過當下的高中生的。但他們搞定了一個困擾世界幾千年的難題，從孔子孟子韓非，到亞當斯密和馬克思都沒能給出的解決方案，下面講其中的幾點妙處。

一張路易斯安娜州的5美元債券，利率3%，右側是息票，每半年剪下一條可以換7.5美分

二、地方債的妙用和延伸影響

**首先就是公共品獲得了快速的改善。**橋樑、路面、學校，以及後來的鐵路、自來水廠、醫院、公園、垃圾處理、消防，只要確實是本地人所急需的，而且規模適當、有能力在未來償還的，一經商議就能建起來，由市鎮房產税或者項目收費權為抵押發債。居民無需在塵土垃圾中苦等，而且受制於鎮議會還有認購者的壓力，建設規模和施工過程沒太多浪費。

**其次是每個人的收入都上漲了，“錢”也變多了。**參與施工的、出售材料的，旅店和酒館老闆，議會召集人、會計、治安官、學校老師，乃至持有債券的寡婦，他們的工作機會、收入、財富、養老金，全都比之前有所提升。所有的基建投資都要儘可能的以債券（或者股票）的方式流通，而不能沉澱成為財富黑洞，這一點怎麼強調都不過分。

**再次就是居民形成了基於財產和契約的互助自治傳統。**移民們不論信奉各種新教流派或者天主教、猶太教，説着英語、德語、法語或者俄語，都很容易融入這套規則並從中獲利，畢竟房產税和債券完全無視這些差別。居民相對更加富足，公共項目也沒落入土豪或者官僚手裏敲詐高額收費，多數人也都認同那些富豪繳税買債是對自己是有利的。玩轉了這套的市鎮迅速擴張，沒能玩起來的或者玩砸了的就凋敝，一兩代人之後，國民的認知和行為就迥異於其他國家了。

 

這種國民認知和基層自治傳統形成後，上一級政府機構也樂的不來插手，不派一人而白得流轉税和所得税。要知道派駐基層的官僚，通常會耗掉更多預算、追加更多人手、惹更多麻煩，實際社會產出和實際可用財力更小。

反過來對照一下“皇權不下縣”時的明清政制。那時的理想狀態，是地主、紳士和宗族自願維護縣鄉的宗祠、寺廟、學堂，修橋鋪路等公共品，但自願捐獻的數量可沒法和債券比，而且富人都要親自或者僱人日常催租催貸，難免要依附巴結官府的力量。而官僚系統歷經幾代膨脹之後也沒法停下來，往往對下是“破家縣令，滅門巡撫”，對上則花樣瞞報和討錢，顧不上朝廷虧空，誰先顧及大局誰是傻子。很快系統就完全塞死了，連首都的大街上也滿是塵土垃圾和污水便溺，讓來訪者大跌眼鏡。至於一有天災或者戰爭就民不聊生、盜賊蜂起，然後又“賊來如梳、兵來如篦、官來如剃”，反覆多少次就不説了。

歐洲大陸那時也沒摸到這條路上，尤其法國開了個壞頭。官僚和包税人從巴黎逐級任命下去，竭力為國順便為己斂財，農民、地主和商人都紛紛叫苦藏匿。然後招來更多的官、更狠的招數，直到窮人仇官仇商仇富，富人仇窮仇官，而官員們則把所有人當成自己KPI和私利的鋪路磚。從法國大革命到巴黎公社砍掉了無數人的腦袋才停下來。更糟的是各派理論家予以包裝和歌頌，人民啊、啓蒙啊、剝削啊、階級啊、平等啊，再通過一些德國俄國的思想家或者實踐傳播給更多的落後地區。

這些詞兒，英語民族裏多數人怎麼聽也未必真懂，為什麼會對富人、官員和王室有這麼深仇大恨呢，保留王室也沒啥不好啊。美國人沒扯這麼多大詞，也從幾百萬人口和蠻荒國土成長至今，歷經狂飆的西進，殘酷的內戰（3000多萬人口時就死亡75萬人，比後來一二戰之和還多），廢除奴隸制，多次慘烈的經濟危機，幾十年的嚴重腐敗（沒有汽車和報紙，多數人不知道也不關心州里那些議員政客們勾兑了些啥），大蕭條，也從未像法國德國俄國日本那樣發生重大的政制更迭。

可以説，用地方債而非徵税來為基礎設施融資，用基層自行決定和債券投資人約束來代替高層計劃和管控干預，無論從經濟上還是政治上，都有不可比擬的優勢，進化程度超過哺乳動物代替恐龍。

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三、當下一些國家地方債的模式

首先是美國，目前地方債餘額約4萬億美元，人均1萬美元出頭。有意思的是發債主體高達5萬餘個，有州縣市鎮或者校區，或者自來水廠、電廠、鐵路、醫院和學校。3億多人口對應5萬多個市政債發行主體，那中國14億人可以對應到20萬個，比當前的鄉鎮和街道辦總數多5倍。這麼看來每個國內每個鄉鎮級財政單位自主發點債，也不是異想天開。

另外一個突出特色是這些地方債都是獨立發行的，上級政府幹預很少。超過千萬美元的債券通常會有評級，也有金融機構專門操辦，還有信用保險機構參與違約擔保。由於市場化程度非常高，多數地方政府在不對勁時就沒人買賬，增不動新債了，所以總壞賬率和破產案例都不高。

**德國的地方債是另一個反面，90年代之後才由銀行主導制轉向債券發行，而且一直由聯邦政府高度操控並擔保，地方自主性很低，其實更像是國債而非地方債，參考意義不大。**韓國地方債明面才200億美元左右，加上隱形債務也就1000億美元，人均不到美國1/5，有點兒少，其實韓國國債也很少。與他們那麼高智商、那麼勤勞卻人均收入僅為美日一半可能有一點關係。

日本參考意義大一些，各級政府都有一些發債權力，最小單位也是和中國的鄉鎮相當。在2007年之前是嚴格審批制，結果太多債務是依據審批者的偏好花掉了，部委官僚、建築財團、工人選票和地方議員等相關利益團體結成一張巨網，投入無數華而不實的基建工程。等市場化改革之後，地方自治體們大多沒什麼財政餘地，舊有債務本息還有各種基建的維護要吃掉了太多錢。所以很可惜，掉進了大坑裏掙扎着，一代人估計是爬不出來了。

美日地方債的對照，用常識就能解釋：官僚們不可能像市場上的債券投資人那麼謹慎和苛刻。居民切身願望經過市鎮議會彙集確認，產生了資金需求；債券投資人、評級公司和信用保險公司，提供了資金供給並自擔風險，這種雙方合意的結果總是最好的。

四、國內地方債可以有哪些借鑑

要完整理解地方債市場化發行的精髓，讀者最好暫時完全從法德俄的毀滅式思維跳出來，大概認同以下常識：

1）所有長期基建投資都要儘可能的以產權、股權或者債權等方式流通，公共基礎設施能不用税收投入就絕對不用，這樣能極大的擴張財富和資本總量；

2）現代政府的定位是仲裁，管理公共資產的話則需要背上同等債務，成為一個利益中立的代持機構，以管理費為生；保留聚斂的KPI設置其實是獎勵挖自己根基；

3）官僚系統是革新和效率的反義詞。層級越多越低效，延伸到底比如承包制前生產隊長指揮農民，更是會造就饑饉和崩潰。

有了這些常識之後，可以把鄉鎮級地方債的試點作為一個練習題，因為比較簡單、牽扯較少。從操作上講，基層早就有了村民直選和村級財務公開的經驗，鄉級直選也早有預案。從目標上看，新農村、土地碎片化、扶貧脱貧等目標，舊有各種解決方案早成為財政重負，基層幹部也苦不堪言。從宏觀上看，金融和保險人才介入，有望帶來超過十萬億級別的新增投資和消費（還有幾千億元的息差和佣金）。

給一點提示和參考，方便加深理解相對於運動式的、KPI考核式的推進方法，有哪些優勢：

1）需要由鄉政府和金融機構共同確認地方債發行額度、週期、利率、用途、還款來源、佣金，而且上級財政不承擔保證責任；

2）舊有債務包括工程欠款、欠發工資等全部償還，成為新的消費和投資動力；剩餘可以彌補土地平整、道路、學校、醫院、污水等支出；

3）已經或者願意退出農業的村民，可在新鎮區規劃批地，舊宅基需要拆除，承包地需要放棄，地上作物可以折價；

4）規劃區內所有新舊房產可以自由流通、可以抵押貸款，並需繳納房產税；

5）按照完成户數給與5%左右的用地增量，用於出售給退休或者富有的市民，以後每年給2%；若干配套商業面積可招標拍賣；額度之內和規劃合理的範圍內，可佔用基本農田；

6）農田合併之後授予務農户，可流轉抵押貸款，需經鎮人大同意、繳足土地差價後才可以轉變用途；

7）除必要外（比如警官、法務、審計、校監、黨代等人選派駐或者巡視），儘可能取消所有公務員、教師和醫生的事業編制、村委會津貼（超大型村可以獨立拆分為鎮，另起一個），成為自治鎮+零星務農散户+連塊成片土地的結構；

8）繳納物業税者有資格選舉和被選舉鎮人大代表；

這其實是把許多曾經的想法和嘗試，比如新農村、舊村改造、特色小鎮、地票制度、資本下鄉、鄉賢、脱貧、消除城鄉差距、鄉鎮直選、城鎮化等，打包一起，再引入市場化約束，提供市場化融資和激勵，比起之前依賴官僚計劃審批、出讓金或者國開行等方式，能減少許多弊端：錢不夠或者激勵不夠的懶得幹、沒法幹；批下來的又大幹快上、政績工程、釣魚工程、強行推進等等。

這些就當認知刷機練習題，老讀者們再次羣嘲“又痴心妄想了”也忍了。基於法德俄話語體系編碼的雲存儲環境下，引介這種英美式思維的程序難免各種水土不服。然而，繼續保留原始破碎的底層，幻想通過中央-省-地市-縣-鄉鎮-村五層半官僚體系，幾十條管理考核線條疊牀架屋互相傾軋文件多如牛毛，也能穩穩的把十幾億人帶進一個富裕現代的世界。對此我也想下一個斷語：“痴心妄想”，還是殖民火星的想法更靠譜吧。