地方債的作用,比多數人以為的好的多_風聞
观察者网用户_237686-2018-08-30 15:32
文/ 學總(學經濟家)
一、地方債的一個典型應用場景
假設回到200年前的一個幾百户家庭的美國市鎮。隨着市鎮規模擴大,街道排水不暢、路面泥濘、缺少橋樑、學校不夠用等問題開始困擾着居民。可是這些又不會從天上掉下來,毛估估也得3萬多美元(折抵現在幾百萬美元)。該怎麼修?
居民們開始在教堂和酒館裏私下談論,也督促鎮議員們想辦法。可是錢真的很難辦,每户每年5美元的房產税,總量不到2000美元,剛夠支付鎮議會、治安官的津貼和一些小項目。旅店、酒館老闆等幾位頭面富人有些家底,可既不夠也不願投資橋樑和學校,僱人去看着收費,和本鎮鄉鄰們爭執,怎麼都不值當。而且旅店老闆信息靈通也有野心,不想長期套牢在這個鎮子。酒館老闆也脾氣暴躁不肯當冤大頭。
經過幾輪爭吵扯皮,最後慢慢磨出一個設想來:每户房產每年徵收10美元,升級街道兩側的加收5美元,旅店酒館麪包房等營業場所,還有每輛馬車,再加收10美元。每年總計能有5000多美元,除了原有津貼和維護費用外,還能剩3000多美元還債。這樣就足夠發行一筆4萬美元的市鎮債,20年還清。
幾位熱心市民和議員們開始到處兜售這個方案,反響還不錯。有人還捐出一小塊牧場當作學校用地,居民們紛紛表示感激還用他的名字命名。有幾十户居民各自認購了一百到幾百美元的債券,旅店和酒館老闆各認購了幾千美元,募集成功。隨後兩座橋樑、主要街道和排水溝開始施工,很多人都忙了起來,也從鎮外僱人、採購材料,隨後,新的學校也建起來了。
有趣的是,這3萬多美元花掉後,每户居民手裏都多了些錢,繳房產税反而更輕鬆了,酒館生意也比以前更好。橋樑道路方便了,那些收購牛馬糧食的、販酒賣藥的也來的更多,旅店老闆生意也好了。學校開張後的三四年裏,又有一兩百户新居民搬遷過來,房產税總量收到1萬美元出頭。正好市鎮需要更多的基建項目,鎮長和治安官也需要全職,於是經過鎮議會許可,用前幾年的房產税結餘按市價回購了一些舊債註銷,同時又發行了一筆新的6萬美元的市政債,期限仍是20年。
又過了幾年,旅館老闆賣掉了產業和債券,成為一條地方鐵路的創始股東。酒館老闆因為酒後騎馬摔傷不幸去世,他妻子也賣掉酒館換成了債券,無需和租户佃户鬥智鬥勇,僅憑債券的固定本息就能養育孩子,過世後還留了些遺產。
這個場景理解起來沒啥難度,不需要微積分或者線性代數,當時居民的教育水平也沒幾個能超過當下的高中生的。但他們搞定了一個困擾世界幾千年的難題,從孔子孟子韓非,到亞當斯密和馬克思都沒能給出的解決方案,下面講其中的幾點妙處。
一張路易斯安娜州的5美元債券,利率3%,右側是息票,每半年剪下一條可以換7.5美分
二、地方債的妙用和延伸影響
**首先就是公共品獲得了快速的改善。**橋樑、路面、學校,以及後來的鐵路、自來水廠、醫院、公園、垃圾處理、消防,只要確實是本地人所急需的,而且規模適當、有能力在未來償還的,一經商議就能建起來,由市鎮房產税或者項目收費權為抵押發債。居民無需在塵土垃圾中苦等,而且受制於鎮議會還有認購者的壓力,建設規模和施工過程沒太多浪費。
**其次是每個人的收入都上漲了,“錢”也變多了。**參與施工的、出售材料的,旅店和酒館老闆,議會召集人、會計、治安官、學校老師,乃至持有債券的寡婦,他們的工作機會、收入、財富、養老金,全都比之前有所提升。所有的基建投資都要儘可能的以債券(或者股票)的方式流通,而不能沉澱成為財富黑洞,這一點怎麼強調都不過分。
**再次就是居民形成了基於財產和契約的互助自治傳統。**移民們不論信奉各種新教流派或者天主教、猶太教,説着英語、德語、法語或者俄語,都很容易融入這套規則並從中獲利,畢竟房產税和債券完全無視這些差別。居民相對更加富足,公共項目也沒落入土豪或者官僚手裏敲詐高額收費,多數人也都認同那些富豪繳税買債是對自己是有利的。玩轉了這套的市鎮迅速擴張,沒能玩起來的或者玩砸了的就凋敝,一兩代人之後,國民的認知和行為就迥異於其他國家了。
這種國民認知和基層自治傳統形成後,上一級政府機構也樂的不來插手,不派一人而白得流轉税和所得税。要知道派駐基層的官僚,通常會耗掉更多預算、追加更多人手、惹更多麻煩,實際社會產出和實際可用財力更小。
反過來對照一下“皇權不下縣”時的明清政制。那時的理想狀態,是地主、紳士和宗族自願維護縣鄉的宗祠、寺廟、學堂,修橋鋪路等公共品,但自願捐獻的數量可沒法和債券比,而且富人都要親自或者僱人日常催租催貸,難免要依附巴結官府的力量。而官僚系統歷經幾代膨脹之後也沒法停下來,往往對下是“破家縣令,滅門巡撫”,對上則花樣瞞報和討錢,顧不上朝廷虧空,誰先顧及大局誰是傻子。很快系統就完全塞死了,連首都的大街上也滿是塵土垃圾和污水便溺,讓來訪者大跌眼鏡。至於一有天災或者戰爭就民不聊生、盜賊蜂起,然後又“賊來如梳、兵來如篦、官來如剃”,反覆多少次就不説了。
歐洲大陸那時也沒摸到這條路上,尤其法國開了個壞頭。官僚和包税人從巴黎逐級任命下去,竭力為國順便為己斂財,農民、地主和商人都紛紛叫苦藏匿。然後招來更多的官、更狠的招數,直到窮人仇官仇商仇富,富人仇窮仇官,而官員們則把所有人當成自己KPI和私利的鋪路磚。從法國大革命到巴黎公社砍掉了無數人的腦袋才停下來。更糟的是各派理論家予以包裝和歌頌,人民啊、啓蒙啊、剝削啊、階級啊、平等啊,再通過一些德國俄國的思想家或者實踐傳播給更多的落後地區。
這些詞兒,英語民族裏多數人怎麼聽也未必真懂,為什麼會對富人、官員和王室有這麼深仇大恨呢,保留王室也沒啥不好啊。美國人沒扯這麼多大詞,也從幾百萬人口和蠻荒國土成長至今,歷經狂飆的西進,殘酷的內戰(3000多萬人口時就死亡75萬人,比後來一二戰之和還多),廢除奴隸制,多次慘烈的經濟危機,幾十年的嚴重腐敗(沒有汽車和報紙,多數人不知道也不關心州里那些議員政客們勾兑了些啥),大蕭條,也從未像法國德國俄國日本那樣發生重大的政制更迭。
可以説,用地方債而非徵税來為基礎設施融資,用基層自行決定和債券投資人約束來代替高層計劃和管控干預,無論從經濟上還是政治上,都有不可比擬的優勢,進化程度超過哺乳動物代替恐龍。
三、當下一些國家地方債的模式
首先是美國,目前地方債餘額約4萬億美元,人均1萬美元出頭。有意思的是發債主體高達5萬餘個,有州縣市鎮或者校區,或者自來水廠、電廠、鐵路、醫院和學校。3億多人口對應5萬多個市政債發行主體,那中國14億人可以對應到20萬個,比當前的鄉鎮和街道辦總數多5倍。這麼看來每個國內每個鄉鎮級財政單位自主發點債,也不是異想天開。
另外一個突出特色是這些地方債都是獨立發行的,上級政府幹預很少。超過千萬美元的債券通常會有評級,也有金融機構專門操辦,還有信用保險機構參與違約擔保。由於市場化程度非常高,多數地方政府在不對勁時就沒人買賬,增不動新債了,所以總壞賬率和破產案例都不高。
**德國的地方債是另一個反面,90年代之後才由銀行主導制轉向債券發行,而且一直由聯邦政府高度操控並擔保,地方自主性很低,其實更像是國債而非地方債,參考意義不大。**韓國地方債明面才200億美元左右,加上隱形債務也就1000億美元,人均不到美國1/5,有點兒少,其實韓國國債也很少。與他們那麼高智商、那麼勤勞卻人均收入僅為美日一半可能有一點關係。
日本參考意義大一些,各級政府都有一些發債權力,最小單位也是和中國的鄉鎮相當。在2007年之前是嚴格審批制,結果太多債務是依據審批者的偏好花掉了,部委官僚、建築財團、工人選票和地方議員等相關利益團體結成一張巨網,投入無數華而不實的基建工程。等市場化改革之後,地方自治體們大多沒什麼財政餘地,舊有債務本息還有各種基建的維護要吃掉了太多錢。所以很可惜,掉進了大坑裏掙扎着,一代人估計是爬不出來了。
美日地方債的對照,用常識就能解釋:官僚們不可能像市場上的債券投資人那麼謹慎和苛刻。居民切身願望經過市鎮議會彙集確認,產生了資金需求;債券投資人、評級公司和信用保險公司,提供了資金供給並自擔風險,這種雙方合意的結果總是最好的。
四、國內地方債可以有哪些借鑑
要完整理解地方債市場化發行的精髓,讀者最好暫時完全從法德俄的毀滅式思維跳出來,大概認同以下常識:
1)所有長期基建投資都要儘可能的以產權、股權或者債權等方式流通,公共基礎設施能不用税收投入就絕對不用,這樣能極大的擴張財富和資本總量;
2)現代政府的定位是仲裁,管理公共資產的話則需要背上同等債務,成為一個利益中立的代持機構,以管理費為生;保留聚斂的KPI設置其實是獎勵挖自己根基;
3)官僚系統是革新和效率的反義詞。層級越多越低效,延伸到底比如承包制前生產隊長指揮農民,更是會造就饑饉和崩潰。
有了這些常識之後,可以把鄉鎮級地方債的試點作為一個練習題,因為比較簡單、牽扯較少。從操作上講,基層早就有了村民直選和村級財務公開的經驗,鄉級直選也早有預案。從目標上看,新農村、土地碎片化、扶貧脱貧等目標,舊有各種解決方案早成為財政重負,基層幹部也苦不堪言。從宏觀上看,金融和保險人才介入,有望帶來超過十萬億級別的新增投資和消費(還有幾千億元的息差和佣金)。
給一點提示和參考,方便加深理解相對於運動式的、KPI考核式的推進方法,有哪些優勢:
1)需要由鄉政府和金融機構共同確認地方債發行額度、週期、利率、用途、還款來源、佣金,而且上級財政不承擔保證責任;
2)舊有債務包括工程欠款、欠發工資等全部償還,成為新的消費和投資動力;剩餘可以彌補土地平整、道路、學校、醫院、污水等支出;
3)已經或者願意退出農業的村民,可在新鎮區規劃批地,舊宅基需要拆除,承包地需要放棄,地上作物可以折價;
4)規劃區內所有新舊房產可以自由流通、可以抵押貸款,並需繳納房產税;
5)按照完成户數給與5%左右的用地增量,用於出售給退休或者富有的市民,以後每年給2%;若干配套商業面積可招標拍賣;額度之內和規劃合理的範圍內,可佔用基本農田;
6)農田合併之後授予務農户,可流轉抵押貸款,需經鎮人大同意、繳足土地差價後才可以轉變用途;
7)除必要外(比如警官、法務、審計、校監、黨代等人選派駐或者巡視),儘可能取消所有公務員、教師和醫生的事業編制、村委會津貼(超大型村可以獨立拆分為鎮,另起一個),成為自治鎮+零星務農散户+連塊成片土地的結構;
8)繳納物業税者有資格選舉和被選舉鎮人大代表;
這其實是把許多曾經的想法和嘗試,比如新農村、舊村改造、特色小鎮、地票制度、資本下鄉、鄉賢、脱貧、消除城鄉差距、鄉鎮直選、城鎮化等,打包一起,再引入市場化約束,提供市場化融資和激勵,比起之前依賴官僚計劃審批、出讓金或者國開行等方式,能減少許多弊端:錢不夠或者激勵不夠的懶得幹、沒法幹;批下來的又大幹快上、政績工程、釣魚工程、強行推進等等。
這些就當認知刷機練習題,老讀者們再次羣嘲“又痴心妄想了”也忍了。基於法德俄話語體系編碼的雲存儲環境下,引介這種英美式思維的程序難免各種水土不服。然而,繼續保留原始破碎的底層,幻想通過中央-省-地市-縣-鄉鎮-村五層半官僚體系,幾十條管理考核線條疊牀架屋互相傾軋文件多如牛毛,也能穩穩的把十幾億人帶進一個富裕現代的世界。對此我也想下一個斷語:“痴心妄想”,還是殖民火星的想法更靠譜吧。