中非論壇開幕在即，美國卻在遠離非洲？_風聞

2018年中非合作論壇北京峯會開幕在即，自2000年論壇成立以來，中國與非洲國家基於此框架的合作已經走過近18個年頭，中國已連續九年成為非洲第一大貿易伙伴，中非關係在各領域不斷深化。

而從今年峯會的主題——“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”，便可見當前中國對非洲的重視。在此之前的七月，習近平主席剛剛完成對中東非洲五國的系列訪問，其中除阿聯酋外，塞內加爾、盧旺達、南非及毛里求斯四國都位於撒哈拉以南的非洲。在近日舉辦的中非合作論壇北京峯會官網開通儀式上，非洲駐華使團便表示，“習近平主席在北京峯會召開前夕對非進行訪問，鞏固了中非人民的友誼，更發出了通過北京峯會加強中非團結的號召。”

今年，中非雙方將致力於把峯會主題同中非共建“一帶一路”、聯合國2030年可持續發展議程、非盟《2063年議程》以及非洲各國發展戰略結合起來，推動中非全面戰略合作伙伴關係邁上新台階。

“美國第一”VS“非洲最後”

中非關係的熱火朝天，太平洋彼岸的美國看在眼裏。與中國相比，特朗普政府在非洲政策上的無所作為可謂令美國戰略界痛心疾首。去年至今，在美國乃至其盟友國家掀起了一波檢討美國非洲政策的浪潮，呼籲切實、有力的戰略調整。

首先是去年年底，特朗普任內發佈的第一份《國家安全戰略報告》（National Security Strategy Report）便因對非洲的戰略重視不足而招致不少批評。幾乎同時期舉行的2017年“大西洋對話”（Atlantic Dialogues）就以 “Africa in the Atlantic: Time for Action”為主題，強調重視非洲的緊迫性。大多數參會各國高官及專家們一致認為，美國在非洲的國家利益和軟實力都遭遇了來自中、俄、印以及英法等國的地緣政治及經濟方面的有力競爭。

來自“大西洋對話”這一歐美及非洲國家傳統二軌外交渠道的警訊令美國人感到明顯的憂慮。布魯金斯學會非洲專家、大衞·魯賓斯坦研究員Landry Signé很快在《國會山報》（The Hill）撰文，呼籲特朗普政府採取更靠譜的非洲政策以保護美國的利益。在那篇文章中，Landry Signé列舉了美國在非洲面臨的來自各國的經濟、安全及影響力（意識形態）威脅。其中尤其強調中國在經貿、文化領域對非洲日增的影響。

然而，特朗普依然任性。就在“大西洋對話”和Signé的文章發表後不久，就有了那次因總統失言導致的外交風波。在1月份的一次涉及非洲移民問題的白宮會議上，特朗普竟然以“糞坑”形容非洲國家，一時掀起軒然大波。聯合國54個非洲成員史無前例地一致要求特朗普收回不當言論並道歉，部分國家還召見美國使節表達不滿。

 

而在具體政策面，根據研究分析師Mariama Sow對其執政百日的總結，上任之後，特朗普明顯削減了美國對非事務的各項預算。在2018財年，國務院和國際開發署（USAID）與非洲相關的預算減少了13%。另外，特朗普政府對世界銀行、聯合國等國際組織注資下降，對難民和移民緊急援助基金(ERMA)、非洲發展基金（USADF）等為非洲提供人道主義及發展援助的機構也大幅下調預算。過去，這些機構都是美國施展“軟實力”、保持對非影響力的重要機制。（https://user.guancha.cn/main/content?id=11383&page=0）

執政以來，特朗普暴露的不止是其對非洲的偏見，還有乏善可陳的政策投入，英國《金融時報》甚至用“非洲最後”來諷刺他高舉的“美國第一”。

面對這樣一個總統，輔佐過幾代元首的王牌智庫也很無奈。今年3月，布魯金斯學會甚至寄希望在他們眼中的“成年人”——蒂勒森身上。藉着後者上任後的非洲之旅，布魯金斯學會接連發力，又是舉辦政策研討會，又是發表評論文章，並結合多媒體手段造勢，強調期待蒂勒森出訪非洲能夠帶來現政府對非戰略的成型。

後來的事情大家都知道了：對非戰略還沒成型，他們的國務卿先生就被總統大人炒了魷魚。

全世界都在走向非洲，美國在哪？

而今，隨着中非論壇的臨近，加之陸續有先前台灣方面在非洲努力維繫的“邦交國”轉向大陸，中非“全家福”的氣氛漸濃。反差之下，美國的非洲戰略顯得更加蒼白。

這一次，另一家華府頂尖智庫戰略及國際研究中心（CSIS）也坐不住了。8月24日，CSIS發佈名為《當全世界都走向撒哈拉以南的非洲，美國哪去了？》（The World is Coming to Sub-Saharan Africa. Where is the United States?）的報告，標題比較直接。

為了證明美國目前的非洲政策與世界趨勢背道而馳，執筆報告的CSIS非洲項目主任Judd Devermont主要從經貿、安全和外交三方面論述近年非洲政治經濟格局的劇變。

經貿方面，在2010~2017年期間，有超過65個國家增加了他們與撒哈拉以南非洲的貿易總額，其中俄羅斯、泰國、土耳其、印尼、中國、墨西哥、印度等國增幅靠前，俄、泰兩國貿易數據成長兩倍以上，中國則是該地區第一大貿易伙伴。

而在新興經濟體與非洲貿易不斷升温的同時，富裕工業國陣營的整體表現恰恰相反，除德國之外，日、韓及不少歐美國家與撒哈拉以南非洲的貿易額縮水。其中，美國的成長率幾乎敬陪末座，貿易額從2010年的803億美元“腰斬”到2017年的367億美元，這一數字目前已不到中國的四分之一。

值得一提的是，8月30日，CNN也刊文對中國近年來在非洲的投資及基礎設施建設做出分析，其中引用了2018《聯合國世界投資報告》（United Nations World Investment Report 2018）的數據來描繪近年非洲接受境外投資的基本樣貌。據該統計，自2011年至2016年，中國對非洲的境外直接投資（FDI）從160億美元增加到400億美元，成長顯著。同一時期，美國的這一數據雖然仍名列榜首，卻原地踏步。

再看安全領域，Judd Devermont指出，從中、俄這兩個被美國視為戰略對手的國家，到日本、歐盟這樣的美國傳統夥伴，再到與非洲地理臨近的阿聯酋、土耳其等中東國家，乃至目前在中美之間有所搖擺的印度，近年來都積極在非洲增強軍事存在，包括與非洲國家在反恐、維和等方面拓展合作關係。言外之意，這一非洲戰略格局的悄然改變，似乎並未引起美國的足夠重視。

此外，非洲在外交領域的進展同樣值得矚目。報告指出，自2010年以來，有超過150個各國新設的大使館在撒哈拉以南的非洲拔地而起。根據2010~2015年的數據統計，土耳其驚人地包辦了其中16個新建使館，中國排名靠前，共有4個新館建成。而在經貿方面表現平平的美國盟友們這一次也成績可觀，日本建了9個，英法德也分別“貢獻”了6個、5個及3個。很遺憾，美國人只能在註釋最下面一行找到自己的位置，他們的成績是1個。

通過三個關鍵領域的比較分析，主持CSIS非洲研究大局的Judd Devermont希望傳達給特朗普政府的信息顯而易見。

一方面，世界主要國家已經紛紛意識到非洲在經濟、政治及安全領域潛在的巨大戰略價值，因而日益積極地發展與這塊“未來大陸”的關係。用報告原話來説：“中國在非洲的活動可能最受關注，但事實是，這一地區不僅從其傳統夥伴，也從新進入者（new entrants）那裏獲得越來越多的關注。”

另一方面，順應時勢的變化，非洲國家也呈現出強於過去的外交政策自主性，不僅能夠對從世界各地湧入的資源和機會作出積極回應，也逐漸開始對外擴展外交關係。一來一往之間，非洲的總體外交格局得以重塑。報告寫到：“比起過去唯獨依賴美國和前殖民國家的力量，非洲人如今正在滿世界地和各國政府簽訂協議。”

非洲大地日新月異的變化之下，美國消極的非洲政策自然顯得不合時宜。CSIS基於這份最新研究多次疾呼：當世界其他國家紛紛朝非洲傾斜的時候，美國居然正在遠離這一重要地區。這被認為將使美國在非洲被擺到次要位置，大大損害其全球利益。

​亡羊補牢，來得及嗎？

當然，符合美國智庫的慣例，CSIS在這份報告的最後仍然給出系列政策建議，認為特朗普政府還有時間“亡羊補牢”。這些建議包括要翻轉外界對於政府不重視非洲的負面印象，與英法日印等在非洲活躍的美國盟友們增進非洲事務合作，乃至在非洲積極扮演國際事務調停人的角色以及界定美國在非洲的戰略優勢等等。

比較值得玩味的建議有兩點，其一，報告呼籲美國政府必須趕快動用公共外交（Public Diplomacy），直接與非洲民眾及各國政府溝通，表態美國已經準備好繼續扮演一個領導者的角色。其中提到特朗普應該考慮籌劃第二次美非領導人峯會（U.S.-Africa Leaders Summit），有幾分和中非論壇分庭抗禮的意思。然而，作者自己也無奈地在後面補了一句：自奧巴馬就職以來，這個峯會已經停擺超過四年了。

其二，報告認為美國不可能在非洲到處存在，必須根據自身優勢制定針對性策略。因而為了“界定美國戰略優勢”，CSIS援引另一美國智庫大西洋理事會（the Atlantic Council）近期研究，強調美國企業相對中國的優勢在服務業、金融業、農業綜合經濟及可再生能源等領域，故應在對非經貿關係中主打這些行業，並有意識地把這些優勢與強化在該地區的軍事制度及後勤保障能力建設結合起來，以中國為競爭對手的意味明顯。

然而，暫且不論上述建議是否可行。考慮到特朗普此前暴露出對非洲的偏見，加之中美貿易談判、朝核問題以及國內即將到來的中期選舉顯然更為迫切，這些智庫建言大概率入不了他的法眼。

退一步説，我們不禁要問，非洲何時成為過美國政府的政策優先？事實上，中美在非洲的影響力逆轉在奧巴馬執政時期就已發生，上述這些報告的分析數據所涉週期，也大部分在特朗普執政之前。

誠然長遠來看，非洲或許的確是“未來大陸”，但在短期內，中國的崛起讓亞太成為中美競逐的第一線。正如目前我們所看到的劇本，為了制衡中國，美國當然把更多精力投放到亞太地區。從奧巴馬時期的“重返亞太”，到這屆美國政府的“印太戰略”，都是此種思路的具體體現。過去幾年，美國智庫界同樣不斷有意見呼籲政府在亞太地區投入更多資源和精力，以應對所謂的“中國威脅”。相比之下，檢討非洲政策的聲音並不突出。

也就是説，布魯金斯和CSIS學者們沒錯，美國在非洲的影響力確實正在滑坡，而且暫時看不到政府扭轉頹勢的意願。但是“遠離非洲”這個鍋，怕是不能讓特朗普一個人背。

參考資料：

https://www.csis.org/analysis/world-coming-sub-saharan-africa-where-united-states

https://edition.cnn.com/interactive/2018/08/world/china-africa-ethiopia-manufacturing-jobs-intl/

https://user.guancha.cn/main/content?id=11383