北海道地震反思：地方自治和產業轉型不能阻止城市的消失_風聞

9月6日凌晨3點左右，北海道膽振（中部偏南）地區發生7級地震。雖然是7級地震，但事實上地震影響是有限的。在日本這樣一個地震多發的國家，誰也沒想到這次影響有限的地震，卻讓北海道和日本感受到從未有過的尷尬。

地震後癱瘓的48小時

這次地震最讓人沒有想到的就是，北海道全島癱瘓48個小時之久這件事，其中癱瘓的原因主要在於電力和交通。（詳細： 北海道7級地震紀實：陷入黑暗的城市 評論 43 日本）

許多日本人在兩週後的現在回顧起北海道地震的時候，都會覺得不可思議。根據事後的測定圖來看，北海道地區除了震中的膽振地區及周邊人口較不密集區域外，其他地區的地震震級僅為4至5級。並且，這次地震發生在內陸，並沒有海嘯發生。於是很多人就自然而然地把本次地震與2012年的東日本大地震作對比。

地震等級圖（圖片來源：日本氣象廳）

在2011年3月11日發生的東日本大地震時期，日本本州東面與太平洋相鄰的幾個都市遭受的地震強度基本在6至7級，並且地震引發的大海嘯對沿岸地區造成了巨大的破壞。

顯然，東日本大地震要比北海道地震嚴重得多。然而，2011年東日本大地震在震後24小時內基本上解決了電力癱瘓的問題，並在地震發生後3小時內便開始通過多方輸電、區域內輪流停電等臨時措施，保證地震區域不至於完全癱瘓。

東日本大地震時期電力恢復情況（圖片來源：日本東京電力株式會社）

與此相對的，這次北海道地震，島內電力開始恢復是在9月7日的下午左右，這意味着全島停電的時間至少超過了32個小時；9月7日深夜，全島僅三分之一恢復供電，此時距離地震發生已過去48個小時；9月8日的晚上，全島大部分地區恢復供電，此時距離地震發生已經將近72個小時。

從谷歌衞星地圖上看北海道停電前和停電後（圖片來源：產經新聞）

隨着電力的癱瘓，北海道居民這次真正見識到了北海道在災難是多麼孱弱。長時間的停電不僅讓島內公共交通完全癱瘓，還讓部分水利設施出現故障導致超過島內一半住户停水時間長達48小時之久。道路破損卻缺乏人手緊急修理，導致島內物流在地震1星期內都沒能恢復，便利店和超市的貨架上的商品少得可憐。同時，地震還導致札幌市清田區等一些地域出現大規模液化現象，讓人瞠目結舌（通常地震導致的路面液化現象只可能出現在臨海城市），甚至連發電站內部都出現了液化現象。

更讓當地居民痛苦的是地震發生後。札幌市內恢復得很快，在通了電之後沒多久就逐漸正常，但是作為北海道內最重要的交通工具，JR鐵道，卻遲遲無法恢復運行，特別是南部靠近地震區域的路線，直到9月14日左右才逐漸恢復慢車的運行。那些處在震中附近的偏遠小鎮，在地震後不僅因為道路的損毀而得不到足夠的支援，還因為長期以來財務狀況不佳、青壯年勞動力不足等問題而恢復極為緩慢，地震後一星期有的地區仍處在廢墟之中。（詳細： 北海道地震一星期：震後的泥沼 評論 3 日本）

地震一週後通向震中附近的厚真町的道路仍在修整

總而言之，這次的北海道地震暴露出了北海道地區在自然災害面前的脆弱性，這與人們通常認為的日本對抗自然災害遊刃有餘的印象形成了鮮明對比。

轉型成功的樣本？

在地震前，提起北海道，國內很多人會很自然地把這個地方和國內東北地區做個對比，並很容易會把它當做東三省轉型成功後的樣板。的確，這兩個地方有太多的相似之處。

日本明治2年，新日本政府在統一全國後，向北海道地區派出開拓團，正式開始對北海道地區的殖民。在此之前，北海道地區雖然已有來自日本本州區域的和人和原生民族阿依努族人（後被吞併同化）在此居住，但總體來説居住區域相對集中侷限，人口密集地區以南部沿岸地區為主，因此可以説北海道總體仍處於未開發狀態。

自開拓團進入北海道直至1980年代，北海道處於發展黃金時期，隨着大量的礦產資源和自然資源的開發，越來越多的人響應日本政府的號召來到北海道開始新生活，並且北海道也因為人口激增而開始大規模展開公共基礎設施的建設。在這段時間裏，北海道的工業發展迅速，以礦業為中心的生產製造業，以農業為中心的食品加工業，和以基礎設施建設為中心的建築行業突飛猛進，讓這個地方成為了日本一顆冉冉升起的新星。

關閉的北礦幌內礦山（圖片來源：維基百科）

但是，在1970年代左右，北海道礦產資源逐漸走向枯竭，這成為了北海道衰弱的直接原因。到了1980年代，礦產資源枯竭再加上日本泡沫經濟的破裂，雙重打擊使得北海道的工業規模急遽衰弱，到2000年左右基本全島的礦山都已關閉，相關產業不是倒閉就是轉移，依賴於此的市鎮人口嚴重流失，這都使得全島有限的資源向着函館、札幌、旭川等較大的城市集中。到今日，北海道的第二產業佔總產業比重已變得極為低下。可以説，今年上半年李克強總理訪問的北海道苫小牧豐田汽車工廠是例外中的例外了。

同時，第二產業的衰弱導致北海道的產業中心一下由第二產業轉移到了第一產業。北海道至今仍是日本第一產業的中心地區，農業、畜牧業和漁業十分繁榮。但問題是。第一產業的成長率並不高，農業再繁榮貢獻的税收既不可能像第二產業那樣飛速發展，也不可能再支撐起北海道曾經的經濟規模，因此北海道的財政一下面臨嚴重的挑戰。根據2008年的統計，北海道財政負債5兆6971億日元，2016年的財政收入為全日本倒數第二。

在第二產業日薄西山時，北海道抓住1972年札幌冬季奧運會的機會，開始大力發展第三產業，尤其是旅遊業在此後取得了“爆炸式”的發展。今日的北海道可以説將全部的希望都放在了旅遊業上，2015年來北海道旅遊總人數創歷史記錄，達到5477萬人次；外國遊客在2016年達到歷史最高的230萬人次，第三產業佔財政税收的比例超過了83%，其中與旅遊業緊密相關的服務業，對就業率的貢獻度佔全行業的55.9%，對第二產業的帶動效果佔全行業的40.8%。

現如今北海道的產業結構（圖片來源：日本總務省）

備註：橙色為第一產業，黃色為第二產業，綠色為第三產業

事實上，今天的北海道可以説，已經從1980年代因為支柱產業倒塌而垂死掙扎的泥潭中掙脱了出來，尤其是第三產業的發展非常令人矚目，但因為支柱產業倒塌而殘留下的問題卻一個也沒少，第三產業的發展也並沒有徹底扭轉北海道的窘境，並且這個窘境也終於在這次地震中暴露了出來。

將會消失的地方

北海道的窘境就在於人口的減少。即使是在到處的人口都在持續不斷減少的日本，北海道的人口減少速度也能排上座次了。

北海道人口連年下降，右圖為人口遷入遷出圖（圖片來源：日本總務省）

北海道人口減少大致有三個來源：出生率低下，人口老齡化，地區吸引力走低。前兩者其實不太需要過於強調了，因為這本身就是全日本共有的問題，再加上北海道自身地處偏遠地區、地廣人稀的情況，出生率低和人口老齡化的問題就更為顯著。成問題的是第三個，也就是地區吸引力走低。

該現象的形成追溯起來還是起於1980年代產業支柱崩塌。在那個時候，北海道因為這個原因經濟低迷，地區吸引力一下子開始下滑。在長時間的摸索中，北海道將旅遊業發展起來，並帶動了整個第三產業興盛繁榮，但依舊無法阻止地區吸引力下降的問題。從北海道政府的一項民意調查中可以看出，雖然第三產業帶來了新的收益和經濟動力，但仍然無法解決當地基建滯後、公共設施不夠完善、交通過於不便等諸多關係到生活的問題。

1980年代以來，由於工業的衰退，北海道當地財政受到巨大的打擊，因此對當地的基礎設施、公共設施等的投資開始逐年下滑，而民間資本也隨着工業規模的萎縮而漸漸撤出北海道，導致北海道在這些公共領域方面的投資大幅下降。這些投資下滑的直接結果不單單是北海道建築行業的凋敝，更使得整個地區基礎設施、公共福利設施等變得捉襟見肘。據北海道當地電視台的紀錄片報道，東日本大地震時因為海嘯而被部分損壞的東部沿海JR鐵道線，因為地方政府和JR北海道公司都拿不出錢來修理，導致這條線到現在為止還沒能維修，居民們外出遠行只能乘坐巴士代替。

這種公共領域投資的減少也同樣衝擊着北海道的“命根子”旅遊業。通常情況下，旅遊業對地區的基礎設施要求很高，然而北海道旅遊的最大問題就在於基礎設施嚴重缺乏，其中以交通不便最甚，不是自駕遊的話在北海道旅遊很容易遇到想去的景區鐵路不通的情況，乘坐巴士又要好幾個小時，而且有些地方因為維持資金不足每天只有一趟巴士。

根據日本政府公佈的“未來有消失可能性的城市”的統計，北海道地區可能消失的城市數量位居全日本第6位，預計在2040年前島內78.2%的城市會有徹底消失的可能性，這成為了北海道亟待解決的難題。

提高自治度不能解決的問題

人口雖然是北海道的最根本問題，但沒人管更是個嚴重的問題。

北海道與本州的地理位置本就非常特殊，兩地相隔津輕海峽，無陸路可通，古時僅靠渡船相連。但是到了現代，兩地間仍然只有青函隧道連接，讓人有些驚訝。青函隧道是僅供日本新幹線通行的隧道，這意味着兩地間汽車仍然無法通過陸路通行，只能火車運載或渡船運載。這樣的地理因素，在客觀上大大削弱了北海道和本州之間包括政治、經濟的各種聯繫。

通過渡船運送的汽車（圖片來源：網絡）

二戰後，1950年進入高速發展期的日本開始制定全國性質的發展國策，通過從上到下的管理方式對全國進行集中式發展，北海道自然也不例外。同時因為冷戰，作為與蘇聯對峙的最前線，北海道也被擺在了重要的位置。

種種原因之下，日本政府開始舉全國之力對北海道進行開發。1950年日本政府中央省廳（國務大臣直轄）設立北海道開發廳，並在北海道地區設立北海道開發局，之後於1957年完成中央-北海道金融體系的構建，對北海道的財政收入和支出進行從上到下的一攬子式管理。也正是因為這個，北海道的礦業在國家力量的推動下被大幅開發出來，帶動了一個發展的黃金時期的到來。

但是1990年後，隨着冷戰結束、經濟全球化浪潮和日本的行政改革，日本中央政府對北海道逐漸放權，從上到下的管理體系也逐漸瓦解，到2000年北海道已經擁有了較高的自治度，中央政府和地方政府相互協作的方式完全變為了地方政府根據地方特色進行獨特開發的方式。

地域自治度的大幅提升是北海道完成第三產業飛躍發展的重要原因之一，但同時這也帶來了一個非常致命的極端—原本就低下的公共領域投資一直就這麼維持着，來自中央政府的支援變得非常少，這使得原本就因為人口問題變得脆弱的北海道更為脆弱。

北海道的未來

回到地震。在這次地震中，首先暴露出來的電力問題就與公共領域投資的減少有關。據專家調查，之所以北海道這次發生全島規模的停電事故，就是因為島內電力供應過於集中，50%以上的電力供應來源於距離震中較近的苫東厚真火力發電站。地震當晚，全島電力需求為310萬千瓦，而苫東厚真火力發電站的電力供應占了其中的165萬千瓦。因此地震發生時，由於負荷過高，其他的發電站也被迫停止工作，整個北海道都必須等待苫東厚真火力發電站的修復。這就是北海道癱瘓了48小時之久的真相。

按照日本的相關規定，通常一個地區的電力供給至少要平衡在四家電站之間，這樣發生自然災害時還可以保證不至於全區域斷電。但是，北海道由於既缺少民間資本的投資建立新電站，也缺少政府的鼓勵政策，因為鼓勵政策同樣也需要財政支出，所以北海道的電力供應就一直這樣處在高危險之中等待炸彈爆炸。

另外，這次出現的內陸地區地震路面液化問題，也是因為北海道政府在基建上的投資過少。經過相關專家檢測發現，札幌市清田區發生地面液化的根本原因，是因為地下埋藏的水管過於老舊疏於整備，結果在地震中斷裂並大量漏水，結果導致路面液化和地基沉降的問題。近日，北海道政府就該問題與受害居民開展協商會談，會議期間政府代表遭到居民們的連連質疑：“為什麼政府不出錢維修這些水管。”

液化路面（圖片來源：NHK）

同時，也是由於地方政府的資金過少，地震後相關地區的修復作業進展得異常緩慢，厚真町、安平町等膽振地區的城鎮仍然維持着不正常的生活，至今還有人住在避難所內。

從總體上來看，這次地震反映出的問題，就是北海道始終處在一個極限的邊緣，處在這個邊緣，只要不發生大災害，北海道就仍能維持正常；可一旦發生大災害，北海道整個地區都沒有完全的抵禦能力。

地震後的9月中下旬，來自日本國內外的遊客大量取消訂單，導致支撐北海道經濟的旅遊業一下慌了陣腳，電視上各個地方的商人們都在掐着脖子高聲喊：“我們沒有受影響，請大家放心來玩。”觀光勝地小樽，一名旅遊巴士司機告訴筆者，光是9月17日，他們就接到了8個旅遊團取消訂單的通知。“我們真不知道該怎麼辦，遊客們不來下個月我們都會沒飯吃的。”他説。

現在為止，北海道政府還沒能夠統計出地震對旅遊業的打擊，但據媒體估計，遊客數量應該會減少三成以上，用一名温泉旅館老闆的原話來説就是：“要了老命。”但是遊客們的想法也很讓人理解—鐵道沒完全恢復，巴士又要坐那麼久，這不是受罪嗎？

北海道的未來，仍然面臨着嚴峻的考驗。