王英津：論複合式一國兩制台灣模式_風聞

王英津：論複合式一國兩制台灣模式 

2018-06-27

　　王英津在第三屆京台共研會期間發言

中評社北京6月27日電(作者 王英津)“一國兩制”本來是為解決台灣問題而提出的創造性構想，卻率先用之於解決香港問題，繼而用之於解決澳門問題，從而形成了“一國兩制”的香港模式和澳門模式（通常稱之為“港澳模式”）。大陸方面也一貫表示，“一國兩制”將繼續適用於台灣問題的解決。可是，曾有一段時間，大陸官方在一些正式場合裏卻較少提及“一國兩制”，以至於有人認為大陸方面已經放棄了將“一國兩制”作為未來兩岸統一的方案，甚至有人認為大陸的“一國兩制”在台灣問題上已經失敗了。其實，大陸較少提及“一國兩制”屬於一種策略考量，而並不意味着大陸放棄了“一國兩制”。在迄今為止大陸關於兩岸統一後的制度安排之選項中，“一國兩制”仍是最優先的選項。 

　　“一國兩制”台灣模式會有區別於港澳模式的獨特設計。大陸方面並未將“一國兩制”凝固化，硬要台灣方面接受港澳版本的“一國兩制”，而認為“一國兩制”是一個開放的體系，其具體內容與操作模式需與台灣方面協商。大陸官方曾在不同場合多次聲稱，兩岸統一的事宜（包括國名等政治符號）需要由兩岸協商來解決。台灣問題與港澳問題的最大不同在於，港澳與中央政府之間不存在主權行使的爭議，所以，港澳就較容易接受“一國兩制”；而台灣與大陸之間存在着主權行使的爭議，由於歷史原因，台灣政權具有一定的“國家外觀”，台方有自己的“中央政府”架構、“憲法”、“國旗”、“國徽”和“國歌”等一整套政治符號，台灣民眾有強烈的“國家意識”。自1949年以來兩岸之間一直存在主權行使權爭議，甚至部分台灣人士還主張台灣是一個“主權獨立的國家”。所以，“一國兩制”適用於台灣問題，其難點是如何解決兩岸“同屬一國”的問題，這也是“一國兩制”適用於台灣的最大困難所在。 

　　複合式“一國兩制”台灣模式的初步建構 

　　在台灣方面看來，“一國兩制”屬於“垂直統一模式”，該統一模式在事實上把台灣變成了香港、澳門一樣的地方行政單位，這與他們所一貫主張的“兩岸對等”是不相容的。所以，他們明確表示不接受大陸的“一國兩制”模式。在現行“一國兩制”構想用來解決台灣問題遇到阻力的情況下，筆者提出一種既能體現“一箇中國”原則，又能兼顧“兩岸對等”，同時還在整體上不改變中國單一制國家結構形式的“一國兩制”台灣模式構想，筆者將其稱為複合式“一國兩制”台灣模式。該模式構想的特點主要是：

1、主張借鑑聯邦主義的某些經驗 

　　提倡跳出傳統“一國兩制”的單一制思維，可考慮安排統一後的台灣享有部分主權行使權或分權性自治權，以此區別於原來設想的制度安排。倘若安排統一後的台灣享有部分主權行使權或分權性自治權，這實際上是在中央與台灣之間貫徹部分聯邦主義的分權原則。筆者認為，我們在設計“一國兩制”台灣模式的時候，儘管不可以去採用聯邦制（備註：聯邦制模式行之不通，筆者曾有專文論述），但這並不妨礙我們借鑑和吸收聯邦制的某些經驗和做法。該模式構想的一個重要特點，就是它使我國的單一制國家結構形式在真正意義上具有了聯邦制的某些特點（備註：關於“帶有聯邦制特點的單一制”之表述，大陸學界自20世紀80年代以來一直沿用，大陸官方也予以認可）。 

　　2、兩岸統一後的制度安排 

　　該模式構想主張，不再按“一國兩制”的傳統解釋，像“一國兩制”的香港模式和澳門模式那樣，將台灣方面的有關權力收回中央，再由中央以基本法的形式授權給台灣特別行政區，然後讓台灣特別行政區實行高度自治；而是照顧現實，承認或認可台灣方面目前正在掌握和運用的權力是其2300萬人民所固有的本源性權力（即主權行使權）。在此基礎上，兩岸通過協商，台灣方面向中央政府交還一部分能體現國家統一的主權行使權（如外交權等），其餘未交還的部分由台灣方面作為“剩餘權力”（備註：在政治實踐中，剩餘性權力與授予性權力的區分不是先天的，而是人為設定的，不存在不可變動的問題，這在學理上説得通，在國外現實中亦有很多實例）予以保留。也就是説，中央和台灣之間在本源性權力層面上實行分權，而不再是中央對台灣在過程性權力層面上實行授權。倘若轉換成自治權的話語來表述，那就是：通過某種法律方式，讓台灣享有分權性自治權，而不是像香港、澳門一樣享有授權性自治權。這樣的制度安排的結果是，台灣方面在其自治範圍內的事務不必向北京的中央政府負責，而只需向台灣島內的人民負責即可。因為台灣方面行使的權力既然屬於主權行使權範疇，那麼他們怎樣行使權力，那是他們自治範圍內的事情。就像聯邦制國家內的成員單位（州、邦等）一樣，他們在自己的權限範圍內並不向聯邦政府負責，只向其轄區的人民負責。這樣一來，未來台灣地區領導人就不必像香港、澳門的行政長官一樣每逢年底都來北京向中央政府述職，以示對中央政府負責。另外，在這一模式下，統一後的“台灣基本法”（注：具體名稱要由兩岸協商，筆者在此暫用）不再像香港基本法和澳門基本法一樣由中央制定，而應由台灣人民自己制定。 

　　3、中央與台灣特別行政區的關係 

　　按照該模式構想，在中央和台灣特別行政區之間實行聯邦分權原則後，中央和台灣特別行政區的關係，就不再是一般意義上的中央與地方關係，但也不是聯邦整體與成員單位意義上的中央與中央的關係，而是一種中央與準中央的關係。換言之，它僅僅帶有聯邦政府與成員單位政府關係的某些性質，但本身並不是聯邦政府與成員單位政府的關係，因為這裏貫徹的是聯邦原則或聯邦精神，而不是聯邦制。正因如此，該模式構想中的中央政府還是以前在北京的中央人民政府，這一點很重要，它是該模式構想與通常所説的聯邦制模式的根本不同之處。假如這裏貫徹的不是聯邦原則，而是聯邦制的話，該模式構想中的中央政府就不再是以前的中央人民政府，而是重組的聯邦中央政府（注：這種模式不可行）。理解這一問題的關鍵是從理論上將“聯邦主義原則”與“聯邦制”區分開來。 

　　該構想的特色和優勢有二：一是能給予台灣一定程度的對等地位。該構想是一個界於我方的“中央—地方”方案與台方的“中央—中央”方案之間的折衷方案。按照該方案，中央政府與台灣的關係，不再是一般意義上的中央與地方關係，而是帶有聯邦政府與聯邦成員單位關係的性質，故可以模糊地處理兩岸關係定位問題上的紛爭。加之，該方案意味着大陸方面認可台灣方面擁有並行使部分主權行使權，這在一定程度上給予了台灣方面某種對等感，避免了“矮化”之嫌，並在一定程度會滿足台灣方面多年來對於尊嚴的政治訴求。二是該構想仍能體現“一箇中國”原則。該版本的“一國兩制”模式貫徹了“一箇中國”原則，體現了世界上只有一箇中國，中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府，台灣是中國的一部分。在該模式下，“一箇中國”不是一個虛化了的歷史、地理、文化、血緣上的理念國家，而是一個擁有實體性制度架構的主權國家。 

　　沿循上述思路，“一國兩制”台灣模式與港澳模式在具體制度安排上有着較大的不同。基於權力來源及流程的變化，使得中央——台灣自治政府的關係與中央——港澳特別行政區政府的關係存在着重大不同，主要表現在：其一，台灣基本法由台灣居民自己制定，而不是由全國人大制訂。其二，全國人大常委會對台灣基本法的實施沒有解釋權、監督權。因為釋法權是與立法權相對應的權力，由於這部法律並非由全國人大制定，全國人大常委會也就沒有解釋的權力。其三，中央與台灣之間的權力關係並非如同中央與港澳之間的監督——負責關係。中央人民政府不履行對台灣地區領導人的任命手續，即台灣的領導人無須經過中央政府來任命，僅僅由自選產生即生效，台灣島內主要官員的任免也無須經過中央政府批准，與此相對應，台灣地區領導人也不必每年來北京向中央政府述職以表示對中央政府負責。其四，台灣基本法並非像港澳基本法是全國性法律，而是與聯邦成員單位的憲法相類似的區域性憲法。其五，在港澳，中華人民共和國憲法是原則性地適用於這兩個地區；而在台灣，中華人民共和國憲法則是僅部分事項適用於該地區（類似聯邦制）。其六，中央與港澳特別行政區是授權——負責的關係，而中央與台灣特別自治區則是準分權——合作關係。全國人大及其常委會與台灣立法機關之間的關係，帶有聯邦議會與州議會關係的性質；國務院與台灣特別自治政府之間的關係，帶有聯邦政府與州政府關係的性質。為了體現中央政府與台灣特別自治政府的連結，可以考慮讓台灣特別自治政府領導人兼任中國國家副主席職務。 

複合式“一國兩制”台灣模式建構中的難題與解決思路 

　　1、台灣政權名稱問題 

　　為了體現與港澳模式的不同，在行政區劃上不稱台灣地區為“台灣特別行政區”，可以考慮“台灣特別自治區”。但今後到底是採用何種稱謂（譬如“台灣省”、“台灣自治區”、“台灣特別政治區”，甚至其他更敏感的政治稱謂），需要通過雙方的協商談判來解決。筆者認為，這個問題不難解決，因為前國務院副總理錢其琛曾公開表示過，只要堅持“一箇中國”這一原則，什麼問題都可以談，“談判的議題是開放的，談判的地位是平等的，即使是敏感的政治問題，也都可以充分討論，以找到雙方均可以接受的解決辦法。” 

　　台灣民眾對60多年來一貫的政權稱謂業已習慣並抱有深厚感情，怎樣的稱謂才能既體現出兩岸同為一個主權國家，同時又能讓台灣人民容易接受？這需要認真研究。那麼，兩岸統一之後，台灣政權名稱中是否可以帶有“國”之字樣？如“中華民國”、“台灣自治共和國”等等。這是一個複雜的政治問題，現在抽象地討論這個問題意義並不大，需要根據當時的具體情勢，由雙方協商談判來解決。但根據筆者的判斷，未來兩岸統一後，如果考慮到台灣2300萬人民的政治習慣和對某種政治符號的感情，而允許台灣政權經改造後保留“國”之字樣的話，這裏的“國”也只能是“中國”內部的成員單位意義上的“國”（即“state”）。在這一意義上，允許兩岸統一後的台灣政權改造後保留“國”之字樣，並非是一個不可以討論的問題。 

　　2、兩岸統一後的國號問題 

　　大陸海協會已故會長汪道涵先生曾講過：“一箇中國並不等於中華人民共和國，也不等於‘中華民國’，而是兩岸同胞共同締造的統一中國”。汪老的這一主張，其實就是可以通過修改國號的方式，來體現兩岸共同走向統一，大陸不再使用中華人民共和國，台灣也不再使用“中華民國”，以避免讓台灣民眾感到被“吞併”。未來具體如何稱謂，需要雙方協商。但在國際場合不用改變兩岸統一之後的國名，仍用“中國”（“china”），只是在國內法層面上修改“國號”即可，因為中國在國際場合（1971年之前和之後）一直是一個主權國家，即使在1971年台灣當局被逐出聯合國之後，也沒有改變中國在國際場合的稱謂，所以，未來兩岸統一不會涉及國際場合稱謂的變更。需要指出的是，這一方案儘管大陸官方領導人先前曾多次説過，但時至今日，這麼重大的問題，官方也會考慮大陸民眾對於修改國號的態度。如果大陸民眾堅決反對，那麼大陸官方就不會修改國號。長期以來，大陸民眾接受中華人民共和國的政治教育，已經接受並習慣了中華人民共和國的稱謂，並對中華人民共和國抱有感情，一旦修改，大陸民眾能在多大程度上接受？修改國號果然是為了國家統一大業的需要，大陸民眾也能予以理解，但仍不可低估大陸民眾對修改國號的抵制力。 

　　3、“中華民國憲政體制”問題 

　　統一後繼續保留“中華民國憲政體制”，並不等於承認“中華民國仍然存在”，更不等於承認“台灣是一個主權獨立的國家”。既然實現了統一，必定會有關於統一的法律文件，而其中必定會載明相關的保留附加條件，這些條件之一就是保留“中華民國憲政體制”只是為了“照顧台灣民眾的中華民國情結”而做的讓步。一旦台灣方面利用這一被承認的“憲政體制”來從事“台獨”活動，就違背了當初雙方約定的保留條件，就要承擔違約責任，雙方關係就要回到統一前的原初不承認狀態。 

　　4、台灣國際活動空間問題的安排 

　　如何解決兩岸統一後的台灣“國際活動空間”問題，是一個非常棘手的問題。要研究台灣的國際活動空間必然涉及到國際法問題，其解決思路也必須從國際法的相關理論來尋找。通常而言，一個國家只有一個國際法主體，其在國際社會中的權力通常由其中央政府來行使。中國作為單一制國家，其主權行使權（對內和對外）均由中央政府來行使，但處理大陸與台灣的關係時，應注意到對內主權行使權與對外主權行使權的權力特性具有很大不同。對內主權行使權可以由兩岸分享，但對外主權行使權只能由兩岸共享，至於怎樣共享，即共享的具體模式，則需作進一步的探討和設計。否則，如果台灣方面也擁有對外主權行使權，就會破壞“一箇中國”，損傷國家主權，正如鄧小平所説，“制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國”。關於兩岸統一後台灣“國際活動空間”的處理原則和方案，基本設想如下：

第一，共享成為國際組織成員的權利，主要有兩種情況：其一，凡是香港或澳門已經參與的國際組織，原則上不反對台灣以不超過香港和澳門在該國際組織中的成員身份的形式參與，但要在名稱、旗幟和“國歌”等方面作出體現“一箇中國”原則的安排。台灣參與香港和澳門已經參與的國際組織，既不違背“一箇中國”的原則，又能體現“一國兩制”的精神，是“一箇中國”原則和“一國兩制”在國際組織中的具體體現和實踐，大陸方面不必過於擔心。其二，香港或澳門沒有參與的國際組織，若該組織本身允許非主權國家以完全會員的身份參與，那麼原則上也不反對台灣在不違背“一箇中國”的前提下按照該國際組織的相應要求參與。 

　　第二，共享中國外交權。可以考慮在中國外交部中給台灣特別自治政府專開一個窗口，讓台灣通過中國外交部進行對外活動。內容要點包括：其一，可以將該窗口稱為“中華人民共和國外交部台灣事務分部”，因為在國際社會，目前只有中華人民共和國與中國具有同一性，所以，台灣當局只能通過中華人民共和國的窗口來實現其某些國際活動。其二，可以將外交部常務副部長的位置留給台灣方面。其三，還可以探討重組兩岸外交機構之方式。可考慮按照三種原則和方式來組織：一是比例原則。按照台灣人口占中國人口的比例來分配其外交人員的數量，符合人民主權原則。二是加權原則。按照台灣GDP和大陸GDP的比例來分配外交人員的數量，帶有股份制的特點。三是混合原則，即先比例原則，再在此基礎上按照加權原則重組。 

分析至此，不難發現，“一國兩制”其實是一種“閤中有分、分中有合”的制度安排。未來兩岸統一其實就是從形式上統一，進入實質上統一的過程。所謂兩岸的“閤中有分、分中有合”就是指在國際社會只有一箇中國，外交權必須“合一”，在一箇中國的框架下，兩岸的內政則可以繼續“分治”。其實，香港、澳門迴歸也就是形式上的統一。 

　　建構複合式“一國兩制”台灣模式尚需進一步探討的問題 

　　這幾個問題比較複雜，筆者並沒有考慮成熟，但這幾個問題又是將來一定會遇到的問題。故筆者將其列舉出來，供學界一起探討。 

　　1、中央與台灣地區產生衝突後的解決機制 

　　從中央與港澳特別行政區在這個問題上的現行做法來看，雙方的爭執是通過全國人大常委會“釋法”的途徑來解決的，也就是説，中央最終掌握着解決問題的主導權。從實踐來看，這一做法有利有弊。在複合式“一國兩制”台灣模式的新框架下，是繼續實行中央與港、澳特別行政區的衝突解決模式，還是借鑑聯邦主義的有關做法，將衝突訴諸於第三方（筆者注：在聯邦制國家裏這個第三方通常為司法機關）來解決？這就涉及到一系列問題，例如，怎樣設立解決衝突的第三方機構？這個第三方機構的性質是由雙方共同組成的專門司法機構，還是成立專門協調和解決雙方爭議的政治機構？等等。這些問題極其敏感和複雜，需要我們認真研究。 

　　另外，還可以按照雙方所發生衝突事務的不同性質而採取不同的解決機制。倘若雙方所發生的衝突屬於事務性範疇，可依循有關法律來解決；若雙方所發生衝突屬於政治性範疇，解決起來就相對複雜，雙方應積極協商解決。但問題是，協商不成怎麼辦？歷史上不同政治力量（如國共兩黨）因協商不成而訴諸武力的案例比比皆是，這啓示我們，政治性事務衝突的解決更為複雜，雙方除了要有耐心，更需要探討制度性的解決辦法。 

　　2、台灣民意在中央政權的體現問題 

　　既然統一之後的中央政權是海峽兩岸14億中國人的中央政權，那麼統一後的台灣民意如何在中央政權中得以體現？目前香港、澳門特別行政區的做法是，它們在全國人大代表團中設有專門代表團。那麼，台灣像香港、澳門一樣設立一個專門代表團？台灣會同意嗎？如果同意，這個問題則容易解決；若不同意，而要求在全國人大中實施“兩院制”（目前已經有台灣學者提出過），大陸會同意嗎？大陸學界無須迴避台灣方面的這些主張，而應先行深入研究兩院制是否具有可行性。依筆者目前的認知，兩院制不具有可行性，因為這個問題很複雜，涉及面很廣，特別是涉及到大陸政治體制的變革，牽一髮而動全身。如果大陸拒絕“兩院制”，是否能夠找到其他替代方案？均需先行展開研究。 

　　以上覆合式“一國兩制”台灣模式方案，台灣方面或許仍不予接受，但筆者在此的分析，不僅僅在於讓台灣同胞接受，更重要的是告訴台灣同胞大陸在一箇中國框架能給台灣方面所能提供的最大容量和空間是什麼。即使台灣方面不接受，大陸也沒有多大空間可以繼續讓步，這就是“一國兩制”的“底線”，否則就破壞“一箇中國”了。

複合式“一國兩制”台灣模式需要混合理論的支撐 

　　海峽兩岸“分裂”的特殊性，決定了兩岸的未來統一不可能照搬任何一種現有的模式，必須立足於我國現行的單一制，同時又借鑑聯邦制等政治形式的有益成分，進行制度創新，使統一架構具有更大的包容性。要進行制度創新首先要進行理論創新，理論創新是制度創新的先導和基礎。可以説，單靠目前的任何一種理論都不能解決兩岸關係問題，必須建構一套混合型的新理論。橫觀當今世界，大陸法系與英美法系、單一制與聯邦制、總統制與內閣制、以及三權分立架構下的立法、行政與司法，無不在向着借鑑和交融的方向發展。我們從中得到的啓示是，兩岸關係的複雜性決定了未來解決兩岸關係的理論一定是混合理論。實際上，“一國兩制”理論就是一種混合理論。唯有混合理論及體制才能解決兩岸統一問題，因為它具有更大的彈性和更寬鬆的架構，如此方能包容兩岸差異，共同走向統一。 

　　（王英津系中國人民大學兩岸關係研究中心主任、教授，本文摘自王英津參會論文《試析“一國兩制”台灣模式的未來生命力》）