鄉愁逆流成河: 一場靜悄悄的新“土地革命”？_風聞

劉守英 / 中國人民大學經濟學院

［導讀］在21世紀第一個十年，中國鄉村經歷了革命性的變遷，與既有的“鄉土中國”截然不同的“城鄉中國”開始出現，而轉型劇變之時，土地關係也發生了翻天覆地的變化。本文從土地關係入手，分析了中國獨特的土地制度變遷如何推動中國從“鄉土中國”到“城鄉中國”的結構性變化，在農民與土地的關係發生根本鬆動的形勢下，鄉村現行土地制度也顯出不適應性。作者認為，中國難以繼續依靠土地低成本來保住世界製造工廠地位，難以繼續依賴以地謀發展的模式，並要處理此前由這一模式推動的高增長所帶來的大量問題及風險。下一階段的土地制度變革，不僅要重新定位土地功能，還要着力解決土地配置、農地經營模式、宅基地制度這三個重點問題。本文原載《北京大學學報(哲學社會科學版)》，文章為下半部分，僅代表作者觀點，特此編髮，以饗讀者。

2010年代前後，中國的城鄉關係發生革命性躍遷。隨着80後及90後成為勞動力遷移主力軍，他們沿襲着上一代農民的離土、出村，但是，大多數人卻選擇了不回村、不返農，即便回村的農民所從事的經濟活動也發生重大變化。

“農二代”的經濟和社會行為變化，正在引發鄉村經歷一場歷史轉型，農民與土地的粘度發生變化，鄉村的人地關係、農地權利、農業經營制度、農業發展方式、村莊演化、城鄉關係等方方面面呈現新的特徵，標誌着一個與“鄉土中國”不同的“城鄉中國”的到來，這一階段的土地問題也呈現出新的表徵。城鄉中國的土地問題既不能用鄉土中國的土地觀來看待和處理，也不能沿襲單向城市化階段的土地觀來對待，需要在城鄉中國架構下來審視。

******▍******城鄉關係的歷史性變遷

（一）代際革命

在城鄉人口遷移中，80、90後已經成為主力軍。他們在經濟社會等方面的行為特徵呈現顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領中國城鄉關係變革的重要力量。

他們保留着農民身份，但已不再務農。農二代差不多進入勞動年齡就開始離開家鄉，他們的初次外出務工平均年齡為21.7歲，與農業和土地的關係疏離，每年平均在外時間達9個月，不像他們的上一輩那樣農忙時回家打理農事，他們之中87.3%的沒有從事過任何農業生產勞動，平均每年花費在農業活動的時間僅0.7個月。他們在城市的就業正在將擅長的建築業拋棄，僅有10%左右還從事這一行當，而是主要從事更為正式的製造業和服務業，兩者各超過40%，從事機關、專業技術崗位的比例也在增加，還有部分開始選擇自營勞動或作為僱主生產經營。他們的受教育程度更高，平均受教育年限達到9.515年，90後更高達9.79年，他們在城裏也獲得了比農一代更多的工作技能培訓，人力資本的提高更有利於他們在城市工作和生活。他們遷移的距離離家鄉更遠，跨省流動、前往東部地區以及大中城市務工經商是他們的主要選擇。他們既看重在外掙錢，也在乎家庭團聚和孩子教育，2003年以來，舉家外出農民工的數量和佔比不斷增長，2014年達到21.27%。很大比例的家庭將孩子帶在身邊，在流入地接受教育到初中程度，高中期間由父母一方回縣城陪讀，直到孩子完成高考。

他們的生活方式基本城市化，農二代在城市的消費方式已經與城市同齡人趨同，樂於通過商場、公園等城市公共設施從事休閒娛樂活動，在外面掙得的收入70%在城市消費。他們不像農一代有錢就在農村蓋房，而是選擇將積累的資本在本地的縣城和城鎮買房，顯示出將未來“落葉歸根”於城而非村的傾向，2016年農民工購房佔農民工總數的17.8%，其中購買商品房的為16.5%。農二代購房意願比本地農業户籍居民高出很多。他們融入城市的意願很強，農二代在工作地社保享有比例顯著高於農一代，但是由於城鄉之間的那堵牆的隔離，他們對不被城市接納的感受更強。他們與鄉村的情感聯結漸行漸遠，不少人在春節返鄉時住在縣城或鄉鎮的酒店，再開車回到村裏，經過短暫停留後又回城。農二代的“出村不回村”，正在令鄉土變“故土”，傳統鄉土社會的人際關係、禮治秩序、非正式規則等正面臨嚴重衝擊與挑戰。

（二）農業發展方式的歷史轉型

由於人口遷移，尤其是代際變化，農業勞動機會成本上升，農業發展模式發生歷史性轉折。一是傳統均質小農異質化。到2012年時，純農業户佔18.28%，非農業户佔15.93%，農業兼業户佔30.07%，非農兼業户35.72%。

二是在農業投入上機械替代勞動。農業同非農業用工競爭加劇，勞動力價格上漲，農作物勞動投入成本上升，1999-2015年間，主要作物用工成本上升、畝均用工減少，農民採取減少勞動力投入、增加機械和資本投入的策略，帶來各類農業機械使用量每年6%左右的快速增長。

三是農地經營制度變遷。土地流轉加快，2003年東、中、西部土地流轉率分別為9%、11.6%和3.86%，到2013年時分別達到26%、31%和20%，2015年時的農户承包地流轉率達到33.29%，流轉承包地規模4.47億畝，是2010年的2.39倍。土地經營規模有所擴大，農户户均耕地在2004-2012年間由7.88畝增加到8.23畝；勞均耕地面積2010-2016年間由6.54畝增加到9.42畝。農地流轉在轉包和出租為主基礎上出現股份合作、轉讓等形式，2015年，五種流轉模式所佔比例分別為47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年時東部地區的股份合作形式已超過10%。在土地流入主體中，2014年流入專業合作社和企業的比例分別達到21.8%和9.68%，其他主體佔到近10.17%。

四是農業發展動能發生變化，2003年以來農業勞動生產率快速提升，其增速遠遠超過土地生產率。2000-2012年間，農業勞動生產率年均增長5.46%，農業人均產值年增長率高達14.11%，同期畝均產量年增長率只有1.73%。長期依靠高勞動投入提高土地單產的傳統農業發展模式正在轉向提高勞動生產率的現代農業發展模式。

五是農業功能與形態發生變化，休閒農業和鄉村旅遊業在2010年以後增長極其迅速，遊客數量從2008年3億人次增加到2010年的4億，2011年躍升至6億，並在2014、2015年繼續保持快速增長，分別達到了12億和22億人次。

（三）鄉村分化成不可逆之勢

伴隨城市化進程，中國的村莊縮減勢成必然。1985年時全國行政村數量為94.1萬個，到2016年時減少到52.6萬個；全國自然村數量從1990年的377萬個降到2016年的261萬個；1997年時全國村民小組共535.8萬個，到2016年時減少到447.8萬個。未來的村莊數量還會進一步減少，一方面是因為農作方式變化帶來村落與耕作半徑的更大範圍；另一方面是因為村落人口減少後公共服務的供給需要適度規模。

與此同時發生的是村莊的分化加劇，村落的活化與衰落並存。相當部分村莊由於農二代的歸宿去村化趨向以及農三代的完全城市化，會使多數村莊進一步衰落。還有一類村莊會在新的城鄉關係中復活甚至興旺，其中部分村莊會隨着城市擴展直接融入城市，有一批村莊可能成為連接城鄉的“驛站”，還有一些村莊則因為自身具有的獨特性加上人力資本與企業家的努力而活化，這些村莊或者具有獨特的歷史和文化記憶；或者能夠提供地方性、獨特性、安全性的產品；或者有好的帶頭人；後者找到了可持續發展現代農業的路子等等。

三是鄉村制度與治理的大變局。隨着鄉村經濟活動與社會關係的變化，維繫鄉村社會的血緣、地緣以及人情關係發生變味、趨於淡漠，村民的集體意識減低，村莊共同體的向心力與凝聚力降低。代際革命帶來的村裏人成為陌生人，禮治秩序讓位於經濟權力的主宰，村莊治理結構、規則與秩序正在和進一步演化與變遷。

（四）城鄉互動與兩種文明的共生共存

中國在經歷急速的城市化以後，城市與鄉村之間的關係正在重塑。單向的城市化正在轉向城鄉互動。在城鄉巨大差距、城鄉二元體制和政府主導發展權的共同作用下，上一輪的城市化進程中勞動力、資本和土地從鄉村向城市單向配置。近年來，生產要素在城鄉之間的雙向配置與互動增強，資本下鄉的速度和規模增加，勞動力流動出現一定比例的從沿海向內地的迴流，鄉村經濟活動變化帶來建設用地需求增加。城鄉互動是中國經濟從數量增長轉向質量發展、人們消費需求變化的結果，具有階段轉換與趨勢變化的性質，將成為城鄉中國的一個基本特徵。

與此同時，城、鎮、村的功能分工更加明確。隨着城鄉互動的增強，市場和經濟力量在城鄉之間生產要素的配置主導性增強，更有利於大城市、城鎮與鄉村發展各自比較優勢。大城市發揮其集聚、效率、創新、知識、產業、就業的優勢，成為城鄉人口就業和創造收入機會的場所；活化的村莊在滿足城裏人新的消費需求的同時，長出一批體現鄉村特色、個性化、有地方風格的產業；在大城市和活化的鄉村之間，部分鄉鎮成為連接城鄉的驛站，承擔城市部分產業轉移等功能，也成為城鄉人口互動的過渡地帶。

更為根本的是城市文明與鄉村文明共融共生。我們在城市化過半以後才發現，不平等的城鄉關係不僅沒有消滅鄉村文明，城市文明也出現大量病兆。在城市病困擾城裏人的經濟活動和生活後，他們開始主動到鄉下去尋找另一種文明的慰藉。城市文明與鄉村文明的共存與呼應是城鄉中國階段的基本特徵。

******▍******城鄉中國的主要土地問題

中國現行的城鄉二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度是一套適應和助推高速經濟增長與快速工業化城市化的體制安排，對中國成為世界製造工廠、矯正城市化滯後於工業化、實現鄉土中國向城鄉中國轉型起到重要作用。但是，進入城鄉中國階段以後，經濟發展階段轉換使得以地謀發展模式弊端凸顯，產業轉型升級與城市發展模式變化使得土地的發動機功能減退，保障單向城市化的土地制度安排已經不適應城鄉互動後的城鄉中國新格局。由於城鄉中國階段農民與土地、農民與村莊的關係已經和正在發生歷史性改變，鄉村現行的兩大制度——農地制度與宅基地制度缺陷也顯出不適應性。

（一）發展階段轉換與土地功能變化

從土地與增長的關係來看，2010年以後，中國的經濟增速出現趨勢性回落，即從過去30多年10%的高增長轉向6-7%的中高速增長平台，增長的動力更多依靠全要素生產率提高和創新驅動，發展導向從數量擴增轉向發展質量提升。隨着經濟發展階段轉換，土地的發動機功能減弱，繼續加大土地供應也難以拉昇GDP增長。

為了應對2008年的全球金融危機，中國政府採取增加財政投入、寬鬆貨幣供應、加大土地供給的方式來保增長。令人遺憾的是，儘管土地寬供應一直持續到2013年，但經濟增長率從2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以後，由於經濟繼續下行，對土地的實際需求下降，建設用地的供應減少，土地供應與經濟增長的關係從過去的供應創造需求轉向需求引致供應。這表明，經濟增長平台轉換後，繼續依靠土地寬供應促增長的方式已一去不復返。

從土地與結構轉變的關係來看，成就中國成為世界製造工廠的園區以地招商模式於2004年以後發生變化，東部地區的製造企業轉向主要依賴轉型升級和質量階梯爬升，對土地低成本和土地抵押融資貸款的依賴減低，引致工業用地佔比下降。差不多在同一時期，中西部地區開始模仿東部地區的園區以地招商引資及靠土地信貸提供基礎設施模式，但是，由於內外部條件變化等因素的作用，這些地區不僅園區招商引資績效不佳，相反以地招商引資造成政府債務高企、對土地抵押和銀行貸款依賴增加。隨着要素相對價格變化與制度成本上升，中國不可能繼續依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住世界製造工廠地位。

另外，許多城市隨着用地從新增為主轉向存量為主，土地上的附作物補償不再是純耕地的原用途補償，加上農民權利意識的提高，徵地拆遷的成本大幅上升，2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方佔到一半以上，中國的城市化已告別低成本時代。城鄉中國階段不僅無法再依賴以地謀發展模式，還要處理這一模式發動高增長階段產生的大量問題，尤其是必須應對和解決以地謀發展和以地融資帶來的政府債務和銀行金融風險。2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務的平均佔比達到40%。2008年全國各類城市成立平台公司以後，城市擴張資金來源主要轉向以地抵押，在土地成本上升、土地淨收益下降情況下，城市政府繼續加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設不斷擴張，土地抵押融資是政府建設資金的主要來源，2008年以來，土地抵押面積和金額從16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。許多城市的土地抵押價值在土地高價時評估，經濟下行后土地需求下降，土地實際價值與評估價值的差拉大，一些城市的土地槓桿率過高。着力解決土地抵押融資還貸風險是邁向新發展階段的關鍵。

在城鄉中國階段，提高土地配置效率對經濟增長質量的意義要遠遠大於增加土地數量拉經濟增長。土地供應與配置方式如何因應這一經濟增長階段變化需求，是下一程土地與國民經濟關係的重大問題。另一方面，以地招商引資和加大工業用地搞園區工業化的模式業已過時，建設用地結構的優化、工業用地的再配置、園區轉型、以及供地方式與結構變化，將是下一程要面對的重大土地政策問題。

2.城鄉格局變化與土地配置制度困境

現行土地配置制度——農地轉用一律實行徵收、建設用地只能使用國有土地；土地用途、規劃、年度計劃指標和所有制管制；城市政府獨家供應土地——是一套高效保證和促進土地向城市轉換的組合，它將鄉村用地權力關閉，形成城市用地一個通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動力和資本往城市的單向配置。從近年來的新變化和未來趨勢看，城鄉格局從單向轉向城鄉互動，人口和勞動力從鄉村到城鄉的單向流動轉向城鄉之間的對流，城裏人對鄉村的需求上升帶來鄉村產業的復活與發展，鄉村機會的增加又引致資本下鄉。人口和資本配置變化帶來的鄉村經濟活動的變革，凸顯土地制度的不適應。當下鄉村的衰敗與農業產業的競爭力缺乏，與這套制度又很大關係，在現行土地制度安排下，農民利用集體土地從事非農建設權利被剝奪，導致大多數鄉村地區非農經濟活動萎縮，農村產業的單一，農民在鄉村地區的發展機會受阻，造成鄉村的凋敝和城鄉差距的拉大。現行土地制度是阻礙城鄉中國階段城鄉融合與平等發展的最大障礙。如果鄉村不能獲得平等的建設用地權利，鄉村空間就無法實現與城市空間平等的發展權，鄉村產業發展受阻，人口和勞動力就不可能持久地向鄉村流動，資本下鄉因沒有獲利前景而不可能而曇花一現，鄉村振興戰略就找不到有效的實施路徑。

3.農業歷史轉型考驗農地制度選擇與變遷方向

在鄉土中國階段、計劃經濟時期、農村改革時期，農地制度的選擇與變遷都是引起全社會關注的議題。隨着集體所有、家庭承包制度被確立為農村基本經濟制度，中國在快速城市化時期的城市土地問題更加突出，農地制度的改革被擱置一邊。在城鄉中國階段，由於農業發展方式轉型與農民高度分化，變革農地制度和經營制度的現實需求與呼聲會使農地問題重新成為熱點。這一階段的農地問題既有遺留下來的懸而未決的難題，也有農業轉型出現的新問題：

第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國共產黨選擇了公有制社會主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉村的基礎制度安排。集體所有制的實現有不同的選擇，集體化時期採取的是國家控制下集體組織代理行使土地權利的安排，農村改革時期採取的是集體所有下的成員權利安排，兩種安排的制度績效已有大量實證檢驗。在城鄉中國階段，改革時期做出的成員權集體所有制安排面臨現實提出的挑戰，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權利？減少人口是否應該交出集體成員權？當集體成員不再從事土地經營以後，集體所有者是否有權主張將發包給集體成員的承包經營權收回？集體存在的大量未界定到農户的資源產權屬誰？這些資源在投入使用與再組合以後的利益屬於誰？在城鄉中國階段，集體所有制如何安排是一個政治選擇問題，且會對農地制度的穩定性與權利結構產生根本影響，進而影響農户行為和資源配置。

第二，農民成員權利的保障與處置方式。對農民土地權利的安排與保障是農地制度的基礎。集體化時期的教訓是剝奪了農民的土地權利，造成國家和農民利益雙損；改革時期的經驗是在集體地權下賦權於集體成員並對其權利予以政策和法律保障，給農民吃的定心丸也換來國家在鄉村的穩定。在城鄉中國階段會不斷出現變革農地制度的呼聲，在求變時最容易針對的就是賦予到農民頭上的土地權利，列舉的理由如，集體成員只是享有集體土地的承包經營權，一旦他不再依賴土地為生，土地權利應該回到集體所有者；小農持有土地不利於規模經營和農業現代化；土地不再是農民的命根子，過強保護農民土地權利會使中國農業失去變革的機會等等。這些意識和傾向如果變成公共政策和制度推動，對政治經濟和社會的穩定性危害無法估量。

但是，隨着農民出村與非農經濟活動增加，尤其是農二代對土地和農民的觀念發生重大變化以後，農地制度安排與農業經營制度之間的匹配已經出現了不一致。儘管法律明確承包權是農民的財產權，但是它同時也是一個用益物權，農民承包土地與集體之間是承包發包關係，在人地分離趨勢下，承包權與經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內涵會發生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利於強化經營權的方向？由於結構變遷及農民與土地關係變化，僅僅以不許動應對意識形態和偏激做法，又會延誤實際變革需求的制度供給。

第三，經營權的權利地位與經營制度的演化。從農地制度與農業經營的關係來看，耕作權是影響最為直接的一項權利。隨着人地的分離與農民的分化，城鄉中國階段的農業效率取決於經營者對土地利用的權利安排。從發展趨勢來看，中國的農業經營制度必然朝向適度規模和經營主體多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標？經營權如何從千萬小農的承包權中分離出來？如何使經營權成為一種有保障的權利，賦予經營權的權利有多大？賦權強度的火候如何把握？都是目前已經遇到、未來會更加顯化的亟待想法解決的問題。

4.鄉村分化與宅基地制度滯後

在中國的農村幾項土地安排中，宅基地制度是最落後的一項制度安排。在現行宅基地制度下，農民對宅基地享有依成員資格無償取得的分配權、佔有權和房屋所有權，但宅基地的財產權利殘缺，沒有收益權、出租權、抵押權和轉讓權。宅基地制度安排的強成員權弱財產權傾向，進一步強化農民以成員身份獲得與佔有宅基地的傾向，弱化了農户之間以財產權交易和市場方式配置宅基地的可能路徑。被集體制度強化了的農民對宅基地的佔有觀念，使農民不會輕易放棄他們手中的宅基地，因為一旦放棄，其基本權利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財產權益，農户的理性選擇當然是佔着，哪怕宅基地的使用價值降低了。

結構變革事實上帶來改革這套宅基地制度的可能性。一是一定比例的農户已經在城市（鎮）購房，可以預期未來這一比例還會進一步上升。這意味着，農户隨着經濟活動的變化和收入水平的提高，他們的居住方式在逐步離開本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低；二是以80後為主的農二代，其離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農業和土地的粘度降低，其生活方式、就業特徵與後代的教育選擇都在城市，無償分配和佔有宅基地的效用減低，宅基地及其上的房屋已成故土，佔有和居住的功能弱化；三是宅基地功能唯一不變的就是離土、出村、回村、返農的“農一代”，他們對農業和土地有着特殊的情感，宅基地就是祖業，祖屋就是他們的歸宿，他們更看重宅基地的佔有、居住、生活和福利配置。總體來看，如果宅基地制度有合理的安排，在農二代、直至農三代身上有可能找尋到宅基地改革的突破口。未來一個時期農民與宅基地關係取決於改革設計和分寸把握。代際不同，宅基地的功能不同，對他們宅基地權利保障與實現也應不同。農一代決定宅基地改革的循序漸進，農二代決定改革的節奏和速度。

******▍******結論與政策建議

從歷史變遷的角度來審視，改革開放四十年的最偉大成就，是使中國從鄉土中國轉型為城鄉中國。一方面，中國的農民高度分化，不同類型的農民與鄉村的經濟和社會關係發生分野。伴隨農民的離土出村，他們與土地和村莊的粘度鬆解，尤其是農二代不僅離土出村，而且不返農、不回村，就業在大城市、縣城和鎮成為歸宿，鄉土成故土、鄉村變故鄉，農業在告別過密化的同時也在多功能化。中國的結構形態已經告別費孝通意義的鄉土中國。另一方面，城市化從單向轉向城鄉互動，生產要素在城鄉之間的配置活躍，城鄉之間的分工與互聯互通增強，鄉村在分化的同時業態、產業、功能多樣化，城鄉兩個文明彼此需要與共生共榮，這種新型的城鄉關係與作為成熟形態的城市中國呈現獨特的階段性特徵，城鄉中國成為中國今後相當長時期的一個階段。

城鄉中國階段的土地問題也呈現出階段性特徵，一方面，它既不同於鄉土中國，土地不再是國家收入和農民生計的主要來源，農地的經濟重要性下降，農二代與土地和農業的情感疏離，且不再以地為生、以農為業，到了從出生就已經城市化的農三代，他們更是與土地和農業的關係脱離，思考和處理城鄉中國的土地問題必須摒棄鄉土中國的土地觀。另一方面，由於城鄉中國階段的經濟增長模式和發展動能轉換，產業轉型升級和城市轉向內生髮展，城鄉關係出現歷史性轉折，土地與國民經濟和結構變革的關係改變，土地發動機功能衰竭，以地謀發展模式的成本收益結構變化，風險加大，因此，城鄉中國的土地問題不能繼續以快速城市化時期的土地公共政策來應對。中國下一程的重要使命是完成從城鄉中國到城市中國的現代化轉型，解決好城鄉中國的土地問題是關鍵。

（一）明確城鄉中國階段的土地功能定位

中國十分幸運地利用土地的發動機功能創造了堪稱奇蹟的經濟高增長和快速的工業化城市化。土地在城鄉中國階段將扮演怎樣的角色，取決於在客觀把握這一階段趨勢性特徵基礎上對土地功能的正確定位。

一是必須痛下決心告別以地謀發展模式。土地的發動機功能已經完成其快速推進工業化城市化的歷史使命，繼續依賴土地發動增長的效力減退，風險加大，制度成本上升，收益下降。但是，由於體制和利益慣性，只要各類主體還可以依賴土地謀發展，中國經濟就不會主動轉向創新驅動的質量發展模式。中央政府在這方面應當主動作為，因為支撐這套模式的中樞——地方政府增長導向、土地指標控制與調控、貨幣與土幣聯動——都控制在中央政府手上，轉變土地功能有利於中央政府從數量增長轉向質量發展的目標。實際上，中央政府主動切斷以地謀發展通道的收益是大於成本的，因為這套模式產生的風險（包括金融和社會風險）主要由中央政府承擔，以地謀出的增長很大程度是數量型增長，切斷以地謀發展機制，短期面臨陣痛，但長期是受益的，由此可以換來更優的質量增長，解決國民經濟長期存在的結構問題。

二是土地從供給主導轉為需求引致。土地發動機功能因土地供應由政府獨家供給主導而生。由於土地供應由政府主導、獨家供給的地方政府以土地投放拉增長，以土地低價供應招商引資，以土地出讓和抵押融資推動基礎設施和城市建設。在城鄉中國階段，經濟發展階段轉換，工業化方式轉變，土地供應轉向需求引致，不僅不會損傷經濟增長，相反能提高土地供給的質量，矯正扭曲的土地結構，使土地供應滿足真實的土地需求，促進經濟發展階段轉換與轉型。

三是從政府主導的配置轉向規劃與市場主導的配置。在快速城市化階段，為了保護耕地和約束地方政府轉地行為，中央政府對土地使用總量、結構與變化動態進行規劃、審批和年度指標管制。在地方政府以地謀發展激勵和規劃約束力失效的現實下，這套管制安排對於實現中央政府耕地保護目標起到一定作用。在城鄉中國階段，經濟發展不再依賴地方政府以地謀發展推動，剛出台的中央機構改革方案將國土空間規劃、城市規劃、土地利用規劃整合到新成立的自然資源部，為實現有效的規劃管理創造了條件。中國未來的土地管理真正能夠實現在規劃和用途管制下，發揮市場在土地資源配置中的作用，促進土地集約節約利用，提高土地配置效率。

（二）城鄉互動的土地配置制度改革

進入城鄉中國階段後，城鄉互動的特徵已經顯現，人流和資本流已經在城鄉之間對流，促進土地從鄉村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉中國階段的土地配置改革一方面要促進城市用地的高效配置助力城市轉型升級，另一方面要通過土地配置制度改革實現鄉村平等發展權。一是徵地制度改革。中國的土地城市化階段已經過去，城市框架已經搭建，沒有必要繼續沿襲低價徵地城市化模式，這既因為不需要繼續通過大面積徵地為城市擴張提供大量新增建設用地，也因為存量建設用地繼續沿用徵地方式成本高昂。因此，城鄉中國階段有條件也有必要按照國際通行規則——即公共目的、市場價補償、程序公開透明——改革現行徵地制度，這不僅不會給經濟增長造成損傷，還有利於社會穩定與公平正義。

二是城市土地結構改革。以地謀發展造成的土地結構扭曲是國民經濟結構失衡的根源。在城鄉中國階段，通過優化土地結構解決結構失衡大有可為，重點是城市用地從增量為主轉向存量為主，減少政府以地招商引資、降低工業用地比例，減低政府依靠增加基礎設施用地保固定資產投資，嚴格控制新城、新區建設，控制地方政府新增辦公用地比例，盤活政府存量公共用地，減少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供應。

三是城中村改造與城市更新中的土地制度創新。城鄉中國階段必須解決二元土地制度形成的雙軌城市化，包括改變單一徵地模式造成的城市化成本抬升，借鑑市地重劃經驗，利用土地價值增值捕獲解決城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益的合理分配。允許城中村農民集體利用集體土地提供租賃房，解決進城農民在城市的體面落腳和居住問題。

四是城鄉建設用地的權利平等。在符合規劃和用途管制前提下，農民集體建設用地與國有建設用地享有同等的權利，集體經濟組織和農民可以利用集體建設用地從事非農建設，享有出租、轉讓、抵押建設用地的權利。

（三）適應農業轉型的農地權利和經營體系重構

城鄉中國階段的農業發展迎來契機，農民對農地經濟依賴性下降使農業告別生存農業，消費需求變化使農業告別吃飯農業，農業投入結構和發展方式變化使農業告別過密化農業。農業的內涵、功能、要素組合、經營和服務規模、可盈利性等等都在呈現出與鄉土中國和快速城市化階段的巨大變化。為此，農村土地制度和經營制度的變遷是勢不可擋的，在很大程度上，農地制度安排的選擇與變遷方向決定農業轉型的成敗。

一是集體所有制改革。農村最重大的改革是對集體化的集體所有制進行改革，並在法律上明確為“農民集體”，在新型集體所有制下，集體資源和資產是農民成員集體的集合，集體組織是這個集合委託的代理人。只有在產權清晰、歸屬明確、治理有效的前提下，集體經濟才能壯大。因此，集體所有制改革首先在方向上必須明確不是重回集體化，不能搞歸大堆，不能侵犯農民土地權利。界定集體所有資源產權，重點是上一輪未到户的集體資源產權的界定，以免以權侵公及以私侵公。產權界定清晰以後，允許集體資源資產集體經營、委託經營、合作經營，集體資源資產經營收益由成員按份共有。

二是承包經營權的分割與合約保障。農村改革最重要的成果是賦予集體成員承包經營權，承認農民對土地的財產權利。農民擁有土地財產權並不妨礙農業轉型、要素組合與其他經營主體使用土地，不能以任何理由動搖和損害已經賦予農民的土地財產權利。在城鄉中國階段，農民的離土出村和農二代、農三代對土地觀念的變化，農地承包權與經營權的分離勢在必然，是農業生產要素組合的重要部分。農地承包權與經營權的分割是集體成員承包經營權的自然權利，承包農户是決定權利是否分割和如何分割的決策者，集體組織不得以集體所有者名義介入和行使。從承包經營權分割出的經營權內涵依承包者與經營者合約議定，雙方都必須遵守，合約受法律保護。農地三權分置之所以還要由頂層政策和法律宣示，因為集體所有制下承包權與經營權的權利分割合約容易受到權力侵犯，正式制度和法律保障更有利於界分三權的內涵與關係，更好地保障所有者、承包者與經營者各自的權利，對權利分割的正式安排不是為集體所有權削弱承包權、做大經營權提供方便。

三是農業經營體系改革。農業經營體系是一個被嚴重窄化和誤解的領域，長期在生產主體上打轉轉，理論討論和公共政策的焦點就陷入是個體經營還是集體經營、是家庭經營還是合作或公司經營的兩個極端。實際上，農業經營體系是圍繞農業經營從田頭到餐桌的產業、生產、組織、服務的完整體系。農業經營體系的改革既要提高農業經營者的效率，又要實現農業生產要素的有效組合和農業規模報酬。包括農業的多功能化和農產品價值鏈延伸，農產品增長從數量向質量轉變；經營者在農業各個領域的進入，農民的改造與改變；農業經營制度變化，包括家庭經營的專業化，合作的演化，法人農業發展；以及以農業服務規模化、區域種植規模化、市場化實現農業規模經濟。

本文原載於《北京大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期，原標題為“城鄉中國的土地問題**”，此處為原文的部分節選，篇幅所限，內容有編刪****。**