德國高校的法律地位_風聞

A. 德國高校的概念

德國高校（Hochschule）系對所有的第三階段（即小學、中學後）教育機構的統稱，在高校學習的被稱為大學生（Studenten）或高校生（Hochschüler）。高校認定由各州法律規定；非公立高校滿足州法律的認定條件的，可成為獲國家認可的高校，從而獲得組織考試、授予學位的資格。根據《高校基準法》第4條，德國高校成員享有《基本法》第5條第3段第一句所規定的：研究自由，主要包括研究問題、研究方法和研究結果的評分與傳播上的自由；教學自由，包括教課內容和方式、課堂上表達學術和藝術觀點上的自由；學習自由，包括自由選課、表達學術和藝術觀點上的自由。《巴登符騰堡州高校法》第3條除重複上述關於學術自由的規定外，還特別加入學術誠信的內容。

B.  德國高校的困境

2016年11月14日，巴登符騰堡州憲法法院判決原《巴登符騰堡州高校法》中關於選任校務會成員的規定違反憲法，修改後的法律規定校務會成員選任不得違背高校教職工大會的投票結果，而且特殊情形下教職工大會擁有獨立罷免校務會成員的權力。

        頒行於2007年、2017年重新修訂的《科研固定期限合同法》（比一般的《兼職與固定期限合同法》享受更加寬鬆和缺乏保障的適用條件）中推出的所謂改善以及新推出的如Tenure-Track-Program，青年教授等新制度不過是杯水車薪，困擾德國高校科研人員的合同期限短、低薪和前途莫測的問題依然無解。德國高校裏的90%以上的科研助手簽訂的是固定期限合同，一半以上合同期短於一年。這些被系統性地剝削和折磨的科研人員被諷刺為“擁有博士頭銜的新無產階級”。德國大學裏的教席制度，使得青年研究人員被迫依附於教授，學術自由受到極大限制，被稱為“最後的封建奴隸制”殘餘。[1]這樣一種對僱員而言極其不安定和不公平的現象卻在德國長久以來得以保持，被認為是學術上必要的去粗取精和保持創新能力的過程，甚至被認為是自由社會的一種象徵。不少科研人員為此訴諸法庭（最著名的要屬“弗賴堡大學日本學女學者案”），爭議焦點主要在於該法的人員適用範圍（教學人員是否亦屬於科研人員）和第三方資助職位能否連續簽訂固定期限勞動合同。[2]近年來，呼籲改革採納英美大學的院系制度的聲音也越來越多。

          耐人尋味的是，聯邦《高校基準法》總則部分第2條“任務”（5）規定：高校支持國際、特別是歐洲範圍內的高校合作，支持德國高校和外國高校的交流；高校應照顧外國學生的特別需求。不知道巴登符騰堡州推行的從2017年開始針對外國學生徵收每學期1500歐的學費，是否很好地契合了此條規定。

C. 德國高校的分類

受聯邦和州《高校法》規制的德國高校分為兩大類，由國家成立的公立高校和經國家認可的私立高校。私立高校在德國僅被視為整個高校體系裏點綴式的補充，巴登符騰堡州目前有28所私立高校，已經算得上在德國名列前茅。為保障教育質量，私立高校也必須接受所在州教育部的監督和認證，特別是從州教育部獲得授予學位、博士頭銜、大學教學資格的權限。儘管私立高校原則上資金自籌，但巴登符騰堡州每年給私立高校的資助額總計達到一千四百萬歐元。例如位於博登湖邊的齊柏林大學，法律身份為公益有限責任公司，法人代表為同名的私營基金會。德國高校裏的基金會大學，條件只需運營方為基金會或以基金會形式組織即可，例如運營方為私營基金會的齊柏林大學和漢堡博鋭思法學院、公法基金會（如法蘭克福大學）、教會基金會、州政府（哥廷根大學）等。

巴登符騰堡州的公立高校分為大學、師範高校、應用科學高校、藝術和音樂高校、電影和表演藝術流行學院、巴符州雙重高校，其中師範高校和雙重高校系巴登符騰堡州獨有的教育機構形式。師範高校在德國最早起源自1925年在普魯士邦建立的師範學院，後逐漸推廣至全國。1940年，希特勒發佈元首令，成立了大量非學術性而強調政治宣講和體育的師範機構，招收士兵和義務教育畢業生，意在滿足戰爭勝利後派遣到征服地的龐大教師需求。無獨有偶，台灣的師範院校亦濫觴始於日治時期創立國語學校，培育教授日本語的老師，而後開始於各地創立師範學校，以教育着手統治殖民地。戰後盟軍在德國的管制理事會發布第54號指導令，要求所有教師培訓必須在大學或大學同等地位的機構進行，在佔領軍的壓力下，德國各州教育部不得不將諸類師範機構或取消或與大學合併，目前僅有巴登符騰堡州還保留有師範高校。巴符州雙重高校的前身是職業學院，注重理論和實踐的結合，和大量企業存在合作關係。

D.  德國高校的法律地位

在德國，高校系統屬於各州的法律權限，由各州各自頒行《高校法》進行規制。德國高校立法中基本秉持了高校自治與政府監督的平衡原則。聯邦政府於1980年頒佈、1999年新修訂的《高校基準法》（此法並不如某些台灣學者所言，因為《基本法》修訂而在2008年失效，[3]而是依然有效，並且在2017做了最新修正[4]）中第四章高校的法律地位第58條“法律形式與自治權”中規定：（1）高校原則上屬於公法社團和政府機構，但也可以以其他法律形式成立。高校擁有法律許可範圍內的自治權。（2）高校自主制定本校基本規章，規章須經州政府批准。拒絕批准的事由必須由法律規定。第59條監察：州政府行使高校監察權。高校監察的方式須以法律規定。凡高校代為履行國家職責，須由法律提前規定詳細的相關監察辦法。

德國法律主體的人概念包括自然、私人法人、公法法人三個部分。私人法人又稱民法法人，下分私法社團與民法基金會兩類，私法社團又包括協會、股份公司、有限責任公司、登記合作社、歐洲股份公司等。德國的公法法人概念是指由公法主權行為（用以概稱一切政府由上而下所頒佈的命令，具體包括行政、立法、司法三類。）所設立或獲其承認之法律主體，享有自治權、受政府監督，下含公法社團、公法基金會和公法設施三個子類。所謂公法社團，乃至被委託公共職責的公法法人，其被委託的公共職責由法律法規事先予以規定。公法社團無破產能力，其進行主權行為與資產管理原則上無需繳税（為避免所謂政府自己對自己徵税的悖論），但公法社團參與商業經營的則不再享受税收豁免。公法社團又可分為各級地方政府、法人社團、人合社團（如工會）、不動產社團與代議社團（如聯邦參眾兩院）。高校屬於人合社團，成員包括教授、學生、科研助手、正式工作人員等，除個別州外，退休教授、編外教授、私人講師、博士候選人等則亦多被規定為社團成員，高校中的學生會以及各院系則多被認為是高校下屬的子社團，原則上不具備獨立的法律能力（個別州例外）。

各州《高校法》大多重複《高校基準法》中規定，認為高校同時兼具公法社團和政府機構的性質。然而，《北威州高校法》[5]和《下薩克森州高校法》[6]均規定高校獨為公法社團，淡化高校作為政府機構的性質已經成為未來改革的趨勢。一如前文對德國高校分類中所介紹，下薩克森州的高校基金會化改革，改的乃是高校的運營方式（Trägerschaft）[7]，而非某些學者所誤會的高校本身的法律性質。[8]

2005年1月頒行、2018年3月修訂的《巴登符騰堡州高校法》在第二部分“高校組織與機構”第1小節“高校的法律地位”第8條規定：（1）高校是具備法律能力的公法社團和政府機構。高校有權在法律許可範圍內進行自治和完成任務，可獨立作出行政指令；高校以自己的名義進行法律活動。（2）高校由本校相關部門組織考試相關事宜，校長或其代表有權出席考試。如有異議，由校務會中負責教學的成員定奪。（3）學校徽章自定。（4）高校按本法準則自定基本規章。基本規章須通過州教育部的批准。（5）高校可針對法律未做規定的事項自行設立規章。但涉及行政指令性質的規章則必須先有法律授權。（6）基本規章和其他規章必須按一特定規章所規定的辦法予以公佈。若無特別規定，基本規章和其他規章從公佈後的次月一日開始生效。第9-14條則對高校成員、委員會、程序、人事、檔案、財務、校辦企業、高校資產進行了規定。（例：《弗賴堡大學基本規章》[9]，內中主要涉及本校具體事務和機構等。）

第七部分“政府參與，監察”中：第66條規定，特定情形下州教育部有權要求高校撤銷、改變和廢除須經其同意的規章和決定（具體在此不表）。第67條規定，高校須接受州教育部的合法性監察和合目的性監察，具體包括人事、預算、收支、錄取規則等等。第68條進一步規定，州教育部享受對高校內一切事務的知情權，必要時更可要求高校提交相關報告、邀請專家進行評估。州教育部有權拒絕並要求高校撤回不合法的決議或措施。高校相關部門不配合監察或未履行法定義務的，州教育部可對其下達命令乃至委託他人代理校務。

E. 德國高校的資助與財務

對全國高校的年度資助，政府支出約300億歐元，其中各州政府佔到八成。巴登符騰堡州高校2015-2020年間獲得的年度政府資助從上一期的24.7億歐元增長到30.5億歐元。六年期的資助合同由州教育部和財政部共同商定，然後由州政府和州內各高校校長共同簽字。[10]德國弗賴堡大學（除醫學院）2016財年獲得政府撥款2.39億歐元，獲得第三方資助達到1億歐元，主要來自德國科學基金會、巴登符騰堡州教育部、Else Kröner-Fresenius基金會。

《巴登符騰堡州高校法》第13條 “財務與報表”中特別規定，全部或主要通過政府預算計劃所獲得的權益和物品，屬於州政府所有。高校全職工作人員可代為招攬第三方資助，資助提議須向校務會申請，接納第三方資助須向全校公佈。如可能違法、損害第三人利益、產生不利後果，校務會應拒絕該資助提議。只要資助並非直接或間接來自公共所有，資助人可明確提出將對教學科研的資助作為社團資產。

《巴登符騰堡州高校法》第14條規定，（1）不屬於政府預算計劃內的高校社團資產及其收益、非獨立基金會的資產，按州預算規章第4部分，由校務會管理。這部分資產的使用目的限於高校完成任務和基金會目的。（2）第三方資助以非資金形式以及非以資助科研教學為目的的，資助方未作其他指示的，一律作為高校資產並只能用於其規定的資助目的。若無明確的資助目的，則一律用作科研教學之用。（3）高校理事會有權決定：轉讓和抵押地產、類地產權利和義務，收購、成立、經營和參與企業，擔保類事項，接受可能收不抵支的資助。（4）高校進行的與社團資產相關的法律行為，與州政府無關。相關法律行為以高校名義進行，同時附註“為社團資產”。（5）高校理事會可決定審議高校資產和批准決算的執行機構。