縣改市的浪潮真來了，這一輪誰能先上車？_風聞

9月26日，河北省公佈：國務院批准同意撤銷灤縣，設立縣級灤州市，以原灤縣的行政區域為灤州市的行政區域。灤州市由河北省直轄，唐山市代管。

這是今年全國第12個“撤縣設市”案例，之前成功的地方還有陝西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣、雲南水富縣。2018年才過3/4，新增縣級市已是去年兩倍。

而去年也是批量“縣改市”重啓的標杆年份——塵封20年之後，2017年國務院解凍了撤縣設市的審批，河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陝西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣6縣當年獲批撤縣設市。

1**“撤縣設市”的歷史**

從城鄉關係看，我國城市行政區劃在改開前的設置原則是“城鄉分治”，改開之後是“城鄉合治”，前者以切塊設市為代表，後者則以市管縣以及縣改市（即撤縣設市）為代表。

撤縣設市是將原有的行政單位縣改為行政單位市，而原有行政區域不做大改變，仍歸屬於地級或者省級行政區。

第一輪：“假性城市化”

上個世紀80年代至90年代，中國經歷第一輪“縣改市”。

1981年國務院政府工作報告中提出“以大中城市為依託，形成各類經濟中心”，隨後僅在1983年就有31個縣域改為縣級市，並新設7個縣級市，1986還制定了縣改市的明確標準：《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》

http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_7186.htm

其中關於縣改市主要標準有兩條：

總人口50萬以下的縣，縣政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上、常住人口中農業人口不超過40%、年國民生產總值3億元以上，可以設市撤縣。

總人口50萬以上的縣，縣政府駐地所在鎮的非農業人口一般在12萬以上、年國民生產總值4億元以上，可以設市撤縣。

同時還有規定了鎮可以設市（即切塊設市）的情況：非農人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮。

以及一些不滿足上述條件但“確有必要”的鎮可以設市，比如少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮、重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸等 。

標準出台後，各地紛紛搶佔機會，1983到1988年累計建市192個, 平均每年32個, 有的年份一年內四五十個，人為性、不可靠性很高。

到1993年，國務院發出新文件：《關於調整設市標準的報告》，以人口密度分了三類標準，包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標，打算用新標準遏制一下縣改市的熱潮。

http://www.chinabaike.com/law/zy/xz/gwy/1332919.html

提高標準也擋不住井噴，1994年到1996年，共95個縣改市和1個新設縣級市，浙江義烏、安徽桐城趕乘了這趟車。

盲目的跟風申請設市，讓“假性城市化”的問題暴露，一些縣為達線，經濟數據作弊，“撤區擴鎮”，亂佔耕地、權力尋租等問題層出不窮。到1997年，國務院停止撤縣設市的審批。第一波縣改市浪潮結束。

從1949年到1997年，我國城市由132個增加到668個，包括4個直轄市、265個地級市、393個縣級市。不過到2016年，城市數量只有654個，因為一些縣級市成了地級市的區。

第二輪：真實需求

設市速度太快有問題，而一刀切叫停又產生了新問題。當前中國近8億人生活在各類城鎮（2017年城鎮化率58.52%），但只有不到700個城市，城市數量過少；結果就是大城市過度膨脹，不適應工業化城鎮化進程的客觀需要，尤其是中西部地區的城市比率遠低於平均水平。

2007年至2008年，在強大的客觀需求下，全國各地掀起過一輪申請縣改市的熱潮，江西南昌縣、豐城縣，山東單縣等多地開展撤縣設市籌備工作，但民政部並未放行。

1997年至2013年各省提出撤縣設市（區）要求、未獲批覆的縣數量

近年來國家在縣改市上有所鬆動。2013年2月，吉林省扶余縣撤縣設市獲國務院批覆，標誌着21世紀的縣改市進程正式解凍。

2016年，《設立縣級市標準》、《設立縣級市申報審核程序》相繼出台，掀起新一輪熱潮。

2017年政府工作報告提出，要“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市羣輻射帶動作用”，接下來，就是本文開頭提到的2017-2018改市浪潮了。

2****什麼樣的縣能在本輪改市

2016年12月，發改委官員透露，“新的縣級市設立標準和程序制定完成。”但該標準並未向社會公佈，後有內部人士稱，新標準應屬於民政部內部掌握，因為一旦公佈，所有符合條件的縣都想改為市，民政部將難以應付。

但很顯然縣域經濟發達、區域內城鎮化比例較高，城市現有規模較大的地方，通過的可能性較大。

2017年獲批的6縣中，陝西神木、湖南寧鄉、浙江玉環三地均屬百強縣。神木縣作為煤炭生產大縣，穩居陝西十強縣之首，2016年GDP為904.8億；寧鄉縣2016年GDP為1098.35億，百強縣第35位，中部第3位。

而河北平泉、四川隆昌、貴州盤縣則經濟實力偏弱，顯然縣改市除了經濟指標考量，還有區位因素。

平泉是河北省首個獲批的縣，也是承德市首個縣級市。平泉面積3296平方公里（相當於三個香港），人口48萬，顯然不是一個經濟強縣及人口大縣，在承德市都不算絕對拔尖，放到全國比更為普通。

但平泉的區位好，歷史上是熱河-唐山農業地區和草原溝通的孔道，現在也是三省交界處，號稱“三省通衢、五港腹地、首都遠郊、京沈節點”，2011年就提出融入首都一小時經濟圈的設想。目前錦承鐵路設有平泉站，修建中的京沈高鐵在平泉也有站，以短途運輸為主的平泉機場2016年底正式運營。 

此外，承德是河北少有的無縣級市地區，而相對於整個承德偏資源型的結構（礦產資源佔經濟規模的40%-50%），而平泉對礦產資源依賴較小，有一定的高附加值農產品加工、製造業、高新技術產業，應該也是能率先改市的重要理由。

絕非偶然，四川隆昌、貴州盤縣和今年改市的陝西彬縣也位於跨省交界處。隆昌在四川全省165個縣級區域中也僅排46名，卻居然成為川南四地的第一個縣級市；盤州則是六盤水市的第一個縣級市。

今年至少有三個縣改市案例和旅遊相關，貴州興仁縣是典型的山區農業縣，境內有放馬坪草場、東湖生態觀光旅遊園、鯉魚湖、真武山等景區。安徽潛山是縣改市重啓以來安徽首個獲批的，市內有著名的天柱山，撤縣設市利於當地旅遊業發展；黑龍江漠河同理。

上一輪的縣改市中，江蘇、浙江、山東佔比最多，蘇南幾乎所有縣都升級了市。之後三省縣域經濟也確實快速發展，每年的百強縣這三個省都佔了大部分名額。如果本輪縣改市依舊全國一個標準，那麼東部發達省份大部分縣都可能改為市，而中西部則寥寥無幾。因此在沿海發達地區和中西部欠發達地區，條件肯定要有所區別。

雖然縣改市的新標準沒有正式公佈，不過從各種間接報道中還是能夠發現一些蛛絲馬跡：

人口：常住人口城鎮化率位居本省所轄縣前30%以內或不低於全國平均；擬設市城區常住人口不低於15萬人，西部地區不低於8萬人。

經濟：人均GDP或人均地方本級一般公共財政預算收入連續2年位居本省所轄縣前40%，二三產業增加值佔GDP比重不低於80%。

資源環境基礎設施：公共供水普及率不低於95%，污水處理率不低於90%，生活垃圾無害化處理率不低於90%，社區綜合服務設施覆蓋率不低於90%，建成區綠地率不低於33%，平均路網密度不低於每平方公里7公里，道路面積率不低於13%，家庭寬帶接入能力不低於10兆比特每秒。

基本公共服務：低收入家庭住房保障家庭全覆蓋，基本公共就業服務全覆蓋，高中毛入學率不低於90%，每千人醫療衞生機構牀位數不低於3.5張，每千人執業（助理）醫師數不低於1.8人，每千名老人擁有養老牀位數不低於30張……

從兩年來縣改市的情況看，東部地區僅有黑龍江1個，江蘇1個，山東1個、浙江1個和河北2個，其他12個縣都處於中西部省區。這也符合縣改市向中西部傾斜，帶動中西部區域經濟發展、加快城鎮化的目標。去年5月，民政部有關負責人就撤縣設市相關問題解讀時表示，在區域佈局上，將充分考慮“四大板塊”區域差異，適度向中西部地區傾斜。

3****為什麼要縣改市

“無利不早起”，相比於普通的縣，縣級市在税費收入、審批權限、土地指標、財政供養人口、官員級別等多方面均有更多權限。

1、職權擴大，財權增加

縣歸地級市直管，而縣級市則由省政府直管，地級市只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點。

比如市可以開徵並使用城市維護建設税，而縣不可；縣只能從地方財政中提取5%的城鎮建設維護費，而縣級市提取達7%；縣只能審批100萬美元以下的建設項目，市卻可以審批3000萬美元以下的項目，是縣的30倍。

盤縣成為盤州市之後，污水處理廠的建設以前需要六盤水市審批，現在可能直接將權限下放到盤縣。當然，更重要的還有林地和國土等的審批權限。

此外改市後優惠政策也會多一點，在上級轉移支付或專項扶持資金也有差別，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域。

2、定位不同

縣的產業結構一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。體現在政府部門設置和編制上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主。

市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，市政建設的幾率、優惠政策，國家在一些大型的工業設施，服務設施的投資都會增加。

成為市有利於招商引資，而縣則處於較弱的地位。“人家一聽你是市的官員，會認為市的經濟實力比縣強得多”。

工信部2016年對全國近3000個縣(市)進行綜合評估，發佈的縣域經濟100強中，共有69個縣級市，其中排名前13位的均為縣級市。

3、公務人員待遇提升

市與縣只一字之差，雖然同為縣級，但有細微的差別。很多市的主要領導高配，要比縣高了半個層級，被民間稱為“副地級市”。

就像一省之中的重點地級市或副省級城市會由省委常委來兼任市委書記一樣，地級市下的第一個縣級市也有很大幾率由副市級幹部來兼任一把手。比如平泉市的市委書記就是由承德市副市長兼任，盤州市委書記也晉身六盤水市委常委行列。

對於一般公職人員來説，也有好處。比如平泉縣改市後，為鼓舞公職人員士氣，經過上級政府批准後，財政局向黨政機關公職人員增加了物業費、通訊費等補助。

而國務院的批覆撤縣設市的文件一般都會提到，設市後當地不新建政府性樓堂館所，不增加財政供養人員，不增加“三公”經費。但是一些縣還是會積極爭取擴大編制限額。

這裏潛在的矛盾如何解決，也是新班子的一大考驗，總不能只顧着自己升了半級。

4、避免被地級市剝削，避免被上級“吞掉”

按照原本的設想，80年代形成的“市管縣”體制是在交通通訊等條件限制下的權宜之計，但實踐中往往變成“市刮縣”，整個地級市的財政資源向原來的市區集中。

對於地級市來説，城市要發展轉向大中型城市，“縣改區”是擴張發展空間、獲取資源的最好辦法。尤其是2009年財政部推進省直接管理縣財政改革後。“省直管縣財政”不再經過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市為避免所轄縣(市)脱離管轄，加快了縣(市)改區步伐。從2010年底至2013年就有19個“縣(市)改區”，其中縣改區14個，2014年更是有23個縣撤縣設區。

而對於實力較強的縣來説，改區不是一個好選擇。變成區後行政自主權、縣域經濟的發展、縣城發展的規劃、社會管理權限都要上升到地級市去，財政收入上繳的比例，也是區遠遠大於縣。

比如2013年5月，浙江長興縣擬實行撤縣設區，劃入湖州市，卻遭遇了縣城官民千人集體抵制、抗議。原因很簡單，長興作為省直管改革後的浙江財政省直管縣，原本是上交財政的20%到省裏，剩下的80%留給自己，變成區之後，一半要交給湖州市——假設長興今年財政收入70個億，縣改區後，就有35億要交給湖州。 

所以，一些本來自身經濟發展較為突出的縣(市)改為區之後，自身的發展動力也隨之弱化。比如廣東順德，在改區之前，順德一直是全國領先的經濟要低，但後來就不如崑山、江陰。

除了長興縣外，多地都曾出現羣眾不滿縣(市)改區的事件，如浙江黃岩1989年撤縣設市，隨後躋入全國百強縣，但1994年撤市設區引發當地人大代表“罷會、罷官、罷選”風波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年當地羣眾不滿“撤市改區”，引發衝擊地級市黨政機關的羣體事件而作罷。今年7月，雲南省昆明市東川區甚至公開放出“撤區設市”消息：申請從昆明市轄區“降級”為縣級市，屬於非常罕見的逆向操作。

​4****哪些縣還有改市的潛力

從2007年到2009年撤縣設市數量為零，2010年有3個獲批，如今一年十幾個縣改市，雖然速度遠低於第一輪，但足夠讓很多縣看到希望。

據媒體統計，截至2015年，在民政部排隊申請改市的縣不下200個，有些已籌備逾20年。中國城市發展超出縣城水平是客觀事實，很多縣城、特大鎮實際上已經是城市，只是沒有正名而已，所以，每隔一段時間，互聯網上就會出現撤縣設市的虛假名單，且每次公眾都樂此不疲地傳播。

2017年初，隨着政策放鬆，多個省份地區提出加快撤縣設市的步伐。

江蘇省南通市下只有如東還是縣，淮安市在推動盱眙和漣水縣改市。盱眙因龍蝦產業而聞名天下，漣水人口近百萬，是位於蘇北腹地的大縣。還有鹽城市建湖縣和阜寧縣。

山東明確提出爭取國家支持曹縣、單縣、鄆城撤縣設市；推動廣饒縣撤縣設市。

青海省“十三五”規劃綱要提出加快共和縣、同仁縣等8個縣的撤縣設市。

安徽有廣德、蕭縣、懷寧、霍山、舒城等近20個縣明確提出努力撤縣設市(區)。

江西省政府去年3月提到鄱陽實施撤縣設市；龍南縣的申請已經走完省內程序。

雲南省玉溪市澄江縣擬撤縣設市，昆明市政府提出加快宜良、富民撤縣設市的步伐。

陝西山陽縣將撤縣設市定位今後五年的發展目標；延安市委市政府決定“十三五”期間要力爭完成子長、黃陵撤縣設市……

河南省有平輿、泌陽、唐河、方城、西峽、伊川、固始等縣都計劃進行撤縣設市。河南很多地方屬於人口大縣，比如唐河、固始等，很多條件已經基本達到了撤縣設市的標準，特別是隨着高鐵時代對城市和地區的影響很大。

貴州省銅仁市江口縣、貴陽市修文縣的改市進展也有官方披露。

……

但是誰有希望呢？我們翻閲了一下中國社會科學院財經戰略研究院、中國人民大學國家發展與戰略研究院去年發佈的《中國縣域經濟發展報告（2017）》（當時本輪縣改市熱潮尚未開始）。

前50名中還有9個未升市，入湖南長沙縣（第5名）、內蒙古準格爾旗（第12名）、內蒙古伊金霍洛旗（第19名）、湖南寧鄉縣（第25名）、陝西神木縣（第32名）、江蘇海安縣（第33名）、山東廣饒縣（第37名）、江蘇如東縣（第39名）、廣東惠東縣（第45名），除去少數民族地區的旗還剩下8個縣。

2年後回頭看，其中寧鄉、神木、海安均已完成改市，長沙和惠東面臨改區，剩下的只有廣饒和如東，果然就在前面的正在申請的名單中。

如此看來，百強縣改市依然是最優先的選項，但是如前面所分析的，中西部地區，大可以另闢蹊徑。