【解局】基層督查考核檢查氾濫，誰之過？_風聞

近日，中共中央辦公廳印發**《關於統籌規範督查檢查考核工作的通知》**，對一段時間以來基層反應強烈的上級督查檢查考核過多過濫的問題進行規範治理。其中特別規定，對縣鄉村和廠礦企業學校的督查檢查考核事項要減少50%以上。

應該説，中央的通知是及時的，亦點中了基層的痛點。不過，在實際工作中，兼顧上級權威與基層自主性，政策的統一性和靈活性，並非易事。平心而論，當前形式主義、官僚主義問題突出，導致基層苦不堪言的問題，既不能簡單歸咎於上級決策的“不接地氣”，亦不能簡單理解為基層工作的教條僵化，而是政府間上下級關係的失衡，責、權、利不對等的結果，是國家治理體系和治理能力不足的表現。

“壓力型體制”的形成

任何一個行政體系，督查檢查考核系統都是必須的，**這是上級能夠“控制”下級的前提。**大致而言，上下級政府間圍繞着目標設置、檢查考核、激勵分配及剩餘分配形成不同互動模式。

上世紀90年代，**一種以目標管理為核心特徵的基層“壓力型體制”逐漸形成。**其核心特徵是，上級政府將經濟社會發展的各項目標任務進行“數字化”管理，並建立各個指標體系，層層分解，層層加壓。由於目標任務“可視化”，亦是可計算的、可比較的，使得所有基層政府都圍繞着GDP、計劃生育率等指揮棒展開競爭，“壓力型體制”亦是一個“錦標賽體制”。

應該説，過去我國的基層治理之所以有活力，基層政府普遍積極行政，基層在“趕超型”國家發展戰略中發揮了基礎作用，恰恰源自於這一體制在特定的歷史條件下發揮了一定積極作用。

**第一、這一體制是在中央向地方“放權”的過程中塑造出來的。**上世紀八九十年代，我國的央地關係呈現出中央放權、地方分權的趨勢。從控制權的分配上看，中央除了掌握國防、外交、宏觀調控等必要的權力，經濟發展和社會事務等各項權力都下放給了地方。

這一趨勢亦傳導到地方各層級政府關係之中，這使得在控制權的分配上，**上級政府往往只掌握目標設定權以及輔以其中的檢查考核權，將激勵分配權和剩餘控制權都讓渡給基層，**基層因此獲得了極大的自主性。但因為上級政府往往“只要結果、不要過程”，在諸多時候，還默認基層政府為達到目標而不擇手段——這也就可以解釋，為何上世紀90年代末全國的鄉鎮政府中税費徵收、計劃生育等“國策”執行過程中，都不同程度地存在權力濫用等情況。

**第二、這一體制是在“監控型國家”遠未建立起來的時候塑造出來的。**在當時的技術條件下，央地之間、地方各層級政府之間的信息不對稱是普遍存在的事實，**上級政府非常清楚它不可能有效監控基層政府行為。**哪怕是掌握了檢查考核權，因行使這一權力需要高度有效的信息渠道，上級政府對問責機制的啓用極為慎重。**多數情況下，上下級政府只是將檢查和“迎檢”的遊戲當作上級控制權的“展台”，並不真正激活檢查考核權。**只有在有確切的證據的情況下（如媒體曝光、羣眾反覆上訪告狀），問責機制才會啓動。

“壓力型體制”的弊病

這麼説來，上下級政府間的“默契”，是國家治理能力有限情況下的必然產物。

一位鄉鎮黨委書記給筆者講過一個故事，很能説明這個道理。他在擔任黨委書記的時候，上級相關部門佈置過一個任務：3個月之內要種40畝地的樹。他就將這個任務分配給分管副鎮長去辦理，並指示財政所給予足夠的經費支持。過了3個月，這位副鎮長彙報説任務已經完成了；這位黨委書記表達了讚許之意，説那就寫個報告向上彙報吧，這事就算結束了。

事實上，這位鄉鎮黨委書記説，**他百分之百確定不可能完成任務，**因為其轄區就不可能找到40畝荒地；這就意味着，鄉鎮財政足額撥付的經費，這位分管副鎮長肯定從中貪污了一部分。**但他作為一個有經驗的黨委書記，不可能捅破這層紙。**因為一捅破會有無盡的麻煩：一、如何向上級交代？其實上級或許也清楚這個任務因各地情況不一，不可能都完成。但如果自己主動承認完成不了，上級政府如秉持實事求是的精神，就得下來調研、重新安排指標，費時又費力；如果不實事求是，那就問責了事——但上級又如何向更上一級交代呢？二、讓下屬怎麼幹？

副鎮長在接下這個任務的時候，很清楚是不可能完成任務的。但他還是接下了，某種程度上是為領導分憂——真出了問題，他得擔責。因此，哪怕是副鎮長真貪污了種樹款，也是一種“激勵分配”。

很顯然，壓力型體制和錦標賽體制雖發揮了地方的積極性，但也是有限度的。**其最大的弊病是，基層政府“不作為”、“亂作為”的可能性大大增加。在當時的技術條件下，上級政府為了約束基層政府，只能通過一些“簡單、粗暴”（卻也有效）的辦法來補救。比如，“一票否決”就是這種性質的制度設計。**把税費徵收、計劃生育、安全生產等中心工作列為“一票否決”事項，傳遞的政策信號是這些事項不可糊弄，必須保質保量完成。在這個意義上，基層政府為了完成中心工作，可謂是不遺餘力；但對類似種樹這樣的“軟指標”糊弄糊弄，亦再正常不過。

檢查考核權實質化後的問題

農村税費改革後，基層政府行為普遍出現了從“積極行政”向“消極行政”的轉向。這基於農村税費改革及免税政策的實施，以及農村計劃生育轉型，導致基層治理告別了“趕超”時代有關，更與最近十餘年來央地關係的變化有關。

與上世紀八九十年代的地方分權趨勢不同，最近十餘年間，中央和省級政府通過垂直化管理執法、市場監管等部門，開始了一場新的集權化轉變。這在某種程度上重塑了基層治理：由於上級掌握了財政和行政權力，基層政府的自主性大大下降，基層政府更是圍繞着上級的指揮棒轉，上下級政府間的博弈空間大為縮減。

這在控制權的分配上體現尤甚：上級政府不僅繼續掌握着目標設置權，還在相當大程度上掌握着激勵分配權，基層的剩餘控制權也被有效制約。而最為突出的表現是，依賴於紀委監察和政府督查力量的持續強化，檢查考核權具有了實質意義。

應該説，檢查考核權的實質化，是國家治理能力提升的表現。客觀上，檢查考核之所以起作用，而不是像上世紀八九十年代一樣淪為“遊戲”，是國家基礎能力提升的結果。

​比如，在精準扶貧的過程中，基層對這一領域的形式主義、官僚主義問題反應最為激烈。但如果跳開扶貧工作本身，可以看見精準扶貧很可能為國家治理現代化提供了契機。如果不是扶貧系統及各級黨委政府絞盡腦汁要精準識別貧困、精準施策、精準脱貧，或許類似大數據核查系統這樣的治理技術不會產生地那麼快。正因為有了這個系統，連帶着低保政策實施、微腐敗治理等基層治理實踐，也變得高效而規範起來。

**反過來説，今天基層督查檢查考核之所以太多太濫，恰恰是國家治理能力不足所致的。**其中的關鍵是：當中央和上級政府的控制權急劇增強，而國家基礎能力又未同步提高時，上級對下級控制權的實現必然依賴於可視化的“痕跡管理”，而無法依靠實績評價。

同樣以精準扶貧為例。大數據核查系統是可以排除一些明顯有房有車有存款的假貧困户，但絕大多數農民的收入和支出過程都沒有“留痕”，很多非正規經濟亦未“數目字化”時，“精準”從何而來？為了接近“精準”目標，只能依靠扶貧幹部反覆“算賬”。高度精準的系統以秒為單位計算出的扶貧問題，基層就得以天、月為單位，再加上人海戰術來回應計算機提出的問題。

**久而久之，真正一線的扶貧工作倒是不重要了，重要的是“算賬”，讓系統有效運作。可見，這幾年儘管國家基礎能力提升了不少，但遠未到可以精確計算的時代。**當前基層之所以受困於形式主義和官僚主義，根源在於我們在用計算機的方式來治理算盤時代的社會。

上下責、權、利的不對等

基層治理其實是有規律可循的。基本原理是：上下級政府間需要在權、責、利上形成相對的平衡關係。而這個平衡關係，除了受國家治理能力和社會本身的“可視化”水平的影響，最直接的還是控制權的分配問題。

當前，一種以行政理性化和技術治理為特徵的“集權”正在開展，上級政府部門通過項目制、問責制、目標考核制、辦事留痕等技術手段，將基層政府行為納入到了“制度的籠子裏”。而同時，在基層，過去經過長期實踐已經適應了的數目字化管理領域（如GDP），不再衡量基層治理績效的主導要素；而一些未能高度數目字化管理的領域，如黨建、環保、維穩等，漸漸成了基層治理等重要任務。

這就意味着，一方面，集權化使得上級政府，尤其是那些垂直化管理等部門**，獲得了對基層政府的部分“控制權”，**使得它們普遍以強化“屬地責任”的名義將部門責任轉嫁給基層政府；另一方面，隨着國家治理轉型，**一些“軟指標”漸漸“硬指標化”，**且又苦於無法有效“智能計算”，就只能依賴於傳統的的督查檢查考核等方式來獲取信息。

在這個意義上，上級部門和基層政府間的責、權、利不對等，在治理任務急劇加重等情況下，加劇了形式主義和官僚主義的問題。

比如，各地這幾年對環保和安全生產問題愈來愈重視，而環保部門和安監部門又是垂直管理部門。導致的結果是，環保和安監等部門藉着中央對相關議題高度重視的勢，不斷強調基層政府對相關問題的“屬地責任”，動不動就啓動問責機制。問題是，基層政府無法有效履行屬地管理的權利，因為相關的執法權只有部門，準確地説只有擁有執法資格的少量執法隊員才能履行；更麻煩的是，部門垂直化管理同時意味着部門分割，執法權的分散必然造成執法效率的低下。

這便是基層普遍存在的“條塊分割”導致的責、權、利不對等的問題。在基層治理中，基層政府抱怨執法權不在身上，根本就不可能有效治理；部門則抱怨，基層政府有屬地責任，如果平常管理地好，哪至於到執法這一步？

基層政府還抱怨，“上面千條線、下面一根針”，現在哪個部門都以屬地管理的名義要求基層履職，但也要有那麼多人啊——大多數地方的基層政府工作人員，能夠應付上級的各項文字材料就不錯了，哪還有時間精力來落實各個事項？於是，相當部分地區的基層政府以村委會規範化的名義，將村幹部納入基層行政體系，一些基層治理事務讓村幹部去完成算了——很不幸，連村級組織受困於上級督查檢查考核。

治本之策

從中央發文的思路來看，中央顯然認識到形式主義、官僚主義問題表現在基層，根子在上面。短期內，通過規範、壓縮上級督查檢查考核是有效的。但是，就國家治理現代化的進程看，這一措施或許也只能起到治標的作用。欲有效解決這一問題，還得依賴於國家能力的提升及基層治理體制機制的創新。

今年暑期筆者在北京平谷區調研，其“街鄉吹哨、部門報到”的經驗對解決基層督查檢查考核過多過濫的問題有所啓示。其基本做法是，**在縣域治理範圍內，不僅保證部門對基層政府對控制權，還賦予街道辦事處和鄉鎮政府的部門考核權和召集權。**這樣，面對一些需要部門協調及條塊合作的治理痼疾，街鄉可以“吹哨”召集各職能部門現場“報到”，參與聯合執法。運用這一機制，平谷區猖獗多年的沙石盜採、盜挖黃金等問題得到了有效控制。而部門因參與了治理過程，且治理目標亦“可見”，也就不存在隨意啓動督查檢查考核工作的問題，更不用啓動問責機制。

解決基層督查檢查考核過多過濫的問題，需要有耐心、有定力。

**一是要從提高國家基礎能力入手，積小勝為大勝。**千萬不要小看了類似“街鄉吹哨、部門報到”以及大數據核查系統這樣的基層探索，它們是一點一滴地提高基層治理能力。

**二是適當給基層治理減負。**一個地方、一個時期，都只能有一箇中心工作，其它工作要圍繞中心工作開展。我們正處於全面建成小康社會的關鍵時期，同時進行三大攻堅戰，時間緊、任務重是真的；但基層工作也要講究張弛有度、有所側重，抓住主要矛盾，才能避免眉毛鬍子一把抓。在這個意義上，筆者還是建議各個地方政府可否做一個調查：基層幹部“5+2”、“白+黑”的情況是否普遍？如果普遍，還要輪番督查檢查考核，有必要麼？實際上，基層幹不幹活、幹活怎麼樣，最“可視化”的指標是時間，而不是各種台賬。

圖為俠客島公務員羣一個島友下鄉檢查，收到的一捆彙報材料

文/呂德文（武漢大學社會學系教授）