政策性銀行往事_風聞

坐落在北京西長安街兩側的單位，全都來歷不凡，要麼是神秘低調的中央機關，要麼是背景雄厚的央企總部。

從新華門往西走，越過紅瓦綠樹的中宣部和雄偉莊重的中組部，就能陸續看到一些金融機構和實力央企的辦公大樓。行至復興門內大街和佟麟閣路交叉口，一座擁有藍色玻璃幕牆和仿古鋼架屋頂的建築便會映入眼簾，這便是國家開發銀行的總部大廈。

這座曾經獲中國建築工程魯班獎的高樓，既採納了玻璃幕牆和鋼樑桁架等現代元素，也融入了台基巨柱和斗拱坡屋等古建符號，中西合璧氣勢非凡。不過2012年這座建築落成時，對於路過的行人來説，最吸引眼球的卻是門前佇立的那塊的“九龍牌坊”。

雕龍的牌坊色彩鮮豔，煜煜生輝，在西長安街及延長線上的一溜低調而內斂的現代化建築裏，格外顯眼，令人遐想。

牌坊背後的這家金融機構，在媒體輿論中並沒有像它門前的建築這般張揚。這家在業內舉足輕重的政策性銀行，鮮有捲入大眾焦點和熱議的機會，常年習慣於保持低調而神秘的特性。它喜歡跟另外兩家政策性金融機構一起，隱身於中國經濟版圖的幕後。

但它通天能量的無數觸角，卻真切地深入到每個老百姓的生活當中。從縱橫密佈的高速公路網，到如火如荼的棚户化改造，從攔江斷流的水電大壩，到川流不息的港口碼頭，中國特色的政策性銀行通過隱秘的方式，來參與到中國經濟奇蹟的幾乎每個細節。

政策性銀行，是締造“中國模式”的無數事物裏極為重要的一環。它們一切的故事和爭議，源起於1994年。

01

從計劃經濟牢籠裏掙脱出來的中國經濟，不是簡單的一句“搞市場經濟”就能隨便成功。中國的這套經濟體制框架，澆鑄於90年代：從前期的統一思想和整頓三角債，到中期的税制改革和建立社保，再到後期的國企裁減、壞賬剝離和入世談判，這樣一個個硬骨頭啃下來，才有了新世紀前十五年中國經濟的突飛猛進。

現在倒回頭來審視這些硬骨頭，哪個不是令人頭皮發麻的萬丈深淵？在那個考驗改革者智慧和魄力的年代裏，1994年無疑是值得大書特書的一年。

在94年之前，中國財政的結構化障礙已經無比突出：包税制下的中央財政入不敷出，地方税收卻盆滿缽滿，中央對諸侯的管控能力不斷下滑。在這種背景下，擔任副總理的朱鎔基力推分税制改革，帶着60多人的隊伍，用了兩個多月的時間跑了17個省，挨個談判，最終確立了國税地税分流的體制，一直延續至今。[1]

在金融領域，一項影響深遠的改革也在推進：1994年，國家將商業銀行中涉及政策性金融的部分剝離出來，組建了三大政策性銀行，其中中國進出口銀行對口支持對外貿易，中國農業開發銀行承擔中國農業銀行剝離出來的農業政策性金融業務，國家開發銀行則承擔了中國建設銀行和六大投資公司的政策性金融業務。

政策性銀行的成立，貌似跟分税制沒有太大關係，但分税制改革和1994年頒佈的《預算法》以及1995年頒佈的《擔保法》一起，把地方政府的財力關在了籠子裏，讓昔日的諸侯豪強變成對中央服帖聽話的順臣。在地方政府試圖平衡財政收支的努力中，政策性銀行獲得了巨大的成長空間，尤其是國家開發銀行。

1994年4月14日，在北京八里莊裕龍飯店的一間臨時租借的辦公室裏，國家開發銀行宣佈掛牌開業，4月14日是“試一試”的諧音，寓意這家銀行探索開拓的使命。[3]

國開行的首任領導班子，也預示了未來的業務方向。首任行長姚振炎畢業於上海交通大學土木系，長期從事水利水電工作；兩位常務副行長屠由瑞和周道炯也分量十足，前者一直鐵道部工作，官至副部長，對鐵路投資把關甚嚴，人送外號“屠一刀”；後者從建設銀行行長的崗位上調過來，財政和基建經驗豐富。

創業陣容豪華，蹣跚起步不易。剛剛成立的國家開發銀行，面臨兩個主要的問題：在籌資端，國家開發銀行無法像商業銀行那樣吸取公眾存款，需要通過發行債券來募資。彼時的中國債券市場一片荒蕪，根本無法用市場化手段發債，只能依靠中國人民銀行的行政命令，攤派到其他金融機構頭上，成本居高不下。

在放貸端，國開行的絕大多數項目都是投資大、週期長、風險高的政策性項目，基本上算不出靠譜的財務回報數據，借款人更是將其視為“第二財政”，只管借不管還。另外由於國開行只在北京有個光桿司令部，沒有分行，將貸款送到各地項目上，還得委託商業銀行放款，效率低下且無法管控風險。

在這種背景下，國開行的不良資產率迅速上升，到了1997年亞洲金融危機期間，這一數字更是飆升到了42.65%。在技術層面上，這家剛成立三年的銀行出師折戟，夠破產好幾次了。

轉折發生在1998年。這一年，國家開發銀行迎來兩位新領導：一是中國人民銀行副行長崗位調過來的新掌門人陳元，這位沉默肅然的53歲中年人，是黨內最懂經濟的元老陳雲之子；二是長期在財政部從事債券市場管理的高堅，這位温雅博學的學者型官員將擔任總經濟師和資金局局長，他後來被稱為“中國債券之父”。

1945年出生於延安的陳元，跟隨父親的步伐一起，見證了新中國幾乎所有的歷史轉折。陳元的事業起點很高，39歲就做到了北京市委常委，但後來的仕途軌跡卻拐了一個彎，來到了金融口。他於1987年被調到中國人民銀行擔任副職，並在做了11年的副行長之後，在1998年來到了負擔沉重的國開行。

陳元在北京市任職時，曾經組織北京青年經濟研究會，裏面就有日後的周行長和馬副總[4]。1986年，他牽頭主持了“中國經濟緊運行”專題研究，動員上百名青年學者，展示了不小的號召能力和仕途雄心。但這些理論的積累，在央行難以發揮作用，而跟產業和政府時常捆綁在一起的國開行，反而提供了合適的舞台。

舞台雖然有了，但42.65%的不良資產率，讓陳元感到自己接手的是一個爛攤子。這種無米之炊，什麼二代都不頂用。

為國開行解決這個問題的，仍然是朱相的鐵腕改革。1999年，長城、信達、華融、東方等四家資產管理公司成立，用於接受四大商業銀行剝離的1.4萬億不良資產。國開行也搭上了這班順風車，信達接手了國開行1625億不良資產中的1000億，加上債轉股又處置了188億，不良率大幅下降。

通過各種方式，國開行的資產不良率終於在2002年降低到了1.77%。於此同時，在高堅的主持下，債券籌資也有了重大突破：他們先是將發行方式從行政派購轉向市場化發行，又開創性地推出了浮動利率的長期債券。後來摩根斯坦利首席經濟學家史蒂芬羅奇評價高堅為“奠定了中國債券市場基礎”。

債券籌資的突破讓陳元手上握滿了彈藥，不良率的下降又讓他得以放開手腳，這時候他需要一個足夠深足夠大的池子，用來匹配國開行急劇膨脹的籌資能力。而1998年之後，朱鎔基為了提振內需啓動了房地產行業，各地城市基礎設施建設箭在弦上，這為國開行驟然開啓了一扇萬億級別的大門。

他需要一塊試驗田，來趟出一條別人沒有走過的路，並在此基礎上構建一個政策性金融帝國。這塊試驗田，最終選在了一個並不出名的地方，它就是安徽蕪湖。

02

1998年8月的安徽蕪湖，是一座毗鄰長江的小城。對於蕪湖市民來説，茶前飯後最大的話題是那場驚心動魄的抗洪，絕大多數人都不知道，他們的命運將被一家遠在北京的銀行所改變。

分税制改革之後，地方政府財政收入大幅下降，僅夠“吃飯”，94年的《預算法》和95年的《擔保法》更像是兩道繩索，牢牢地捆住了地方政府的手腳，用財政的錢來投資基建變成奢望。於是怎樣從額外的渠道弄到錢，就成了每個地方大員最想破解的難題。

此時，手握天量廉價信貸的國家開發銀行，便成了地方政府的座上賓。最先邁出這一步的是安徽省，其於國開行在1998年8月達成協議，具體的試驗田選在了安徽省毗鄰長江的蕪湖市。

安徽省與國開行投融服務合作協議簽字儀式，1998年8月

前排左二為安徽省長回良玉，左三為國開行行長陳元

領導拍板之後，執行人員甩開膀子就幹。國開行跟蕪湖市政府密切配合，做了四項日後對中國經濟影響深遠的“創新”：

首先，在國開行的建議下，蕪湖市政府成立了一家叫做“蕪湖建設投資有限公司”（以下簡稱“蕪湖建投”）的企業，並以這家企業作為貸款主體。由於蕪湖建投的身份不是政府，而是企業，這樣就繞開了1994年的《預算法》。

其次，蕪湖市政府向蕪湖建投注入了大量優質資產，如土地儲備和高速公路等。蕪湖建投拿着這些資產作為抵押品，向國開行進行貸款，地方政府則可以“置身事外”，無須對這一過程進行擔保。這樣就繞開了1995年出台的《擔保法》。

再次，蕪湖建投將財務質量差的項目（正常途徑無法獲得貸款），跟財務質量好的項目捆綁在一起，打包申請貸款，打包還本付息，那些現金流好的項目（如高速公路），可以彌補現金流差的項目（如垃圾處理），這稱之為“打捆貸款”模式。

最後，國開行更進一步，將“賣地收入”也做成了抵押品。2002年，蕪湖市政府授權蕪湖建投“以土地出讓收益質押作為主要還款保證”，向國開行申請了10.95億的貸款，就是説銀行先放貸，政府拿到錢後搞基建，然後賣地來還錢。

這種模式後來被總結成“蕪湖模式”，像蕪湖建投這類企業日後在神州大地遍地開花，這就是大名鼎鼎的“地方融資性平台（Local Government Finance Vehicle，簡稱LGFV）”。

坊間對誰發明了LGFV一直有爭議，很多人認為是黃奇帆，證據是他在重慶創造的“渝富模式”。但黃奇帆在重慶的經濟奇蹟，同樣離不開國開行的金融支持，“渝富”只是“蕪湖”的改進和補充。至於1998年之前的那些城投公司（如上海1992年成立的城投控股），跟LGFV的最終形態不是一回事兒。

而LGFV在蕪湖獲得了空前的成功。在廉價信貸的支持下，蕪湖的城市建設迅速脱胎換骨，成片的建築拔地而起。蕪湖城建的總資產從319萬飆升到214億，並培育了汽車、建築、建材、旅遊等支柱行業，受此帶動，作為銀行抵押品的土地，招掛牌價格連續上漲，這是整個環節鏈條上控制風險的關鍵。

安徽蕪湖，2017年

在中央，這種模式起初引起了不小的爭議，反對者認為這種大手筆的投資失控，最終造成鉅額壞賬，甚至朱鎔基都找來陳元問：“聽説你一下子給了一個城市幾百億？”但在陳元眼裏，只要中國的城鎮化進程未結束，抵押品的土地價格還在上漲，這個模式就不會有問題。

蕪湖的成功，吸引了全國各地城市紛至沓來，國開行開始在全國攻城略地。在2006年之前，商業銀行大都在一旁圍觀，但其實已經按捺不住入場的衝動。2008年金融危機後，中央政府轉變了對地方融資平台的態度，各大商業銀行終於開始紛紛跟進，於是，人類史上最大的一輪城市建設高潮到來了。

高速公路？貸！

港口碼頭？貸！

軌道交通？貸！

工業園區？貸！

產業新城？貸！

……

整個國家變成了一個大工地，成片成片的摩天大樓拔地而起、四通八達的橋樑道路迅速鋪開、高鐵機場等基礎設施徹底改變了古老的華夏大陸。伴隨着這一史無前例的城鎮化進程，國開行的債券發行量從1999年的1581億元，飆升到2017年的1.65萬億元，總資產也突飛猛進。

國開行手上的這些期限長、利率低、規模大的廉價信貸，投到什麼地方，什麼地方就會有就業和GDP，那麼問題來了：這麼珍貴的資源，我到底要貸給誰呢？

03

2013年，兩位外國財經記者Henry Sanderson和Michael Forsythe，撰寫了一本名叫《超級銀行：中國國家開發銀行如何重寫金融規則》的書。在書的前言部分，他們描繪了這樣一個場景：

身穿迷彩服和傘兵靴的烏戈·查韋斯（Hugo  Chávez ），迎來了一位特殊的客人。這位客人是世界上最有實力的銀行家，在過去的四年中至少借給了查韋斯政府400億美金，或者説每個委內瑞拉人1400美元。

客人有些佝僂，看起來要超過他66歲的實際年齡。他喝着菊花茶，看着桌子對面由於化療而頭髮稀少的查韋斯，遞上了一本600頁的書，裏面寫滿了關於委內瑞拉應該如何建造、管理和運行港口、公路和鐵路的建議……

這位客人的身份，恐怕讀者不難猜到。國開行向委國提供了超過400億美金的貸款。與之相比的是，美國在1946至1952年期間，向戰後德國提供給了292億美元的貸款；而在2003至2006年期間，向伊拉克提供了289億美元的貸款。

與公眾認識相反的是，國開行對委的貸款，以石油收入作為保證，儘管委內瑞拉國內通脹嚴重，但償還能力並沒有被削弱。至於中國在委的其他基建投資，大部分通過“買方信貸”的方式，重新回到了中國出海企業的賬户上，比如承建發電廠的中國水利水電建設集團，給委修建鐵路的中國中鐵。

國開行對Venezuela貸款數據與原油進口數據

這種“買方信貸”廣泛存在於國開行的海外業務中。以華為和中興為例，兩家企業都擁有國開行超過100億美元的信用額度。2010年巴西固話項目，國開行可以為華為的巴西客户提供廉價的貸款，只收取4%的利率（市場利率為5.99%），這提升了華為產品的競爭力。

2007年，國家開發銀行為中興通訊埃塞俄比亞電信項目提供了15億美金的“買方信貸”。該項目是埃塞俄比亞的“一號項目”，建設了整個國家電信網絡。

在埃塞一號項目中露面的國開行員工

《中國力量：馳騁非洲的巨龍》，NHK，2008年

國開行的海外貸款對象，除了支持本國企業之外，其他大都是一帶一路沿線國家和非洲拉美的那些中國人民老朋友，領導指到哪兒就打到哪兒。但它在國內的重點信貸對象，就得有點兒講究了。

2003年6月，陳元頂着“非典”疫情，來到天津，與時任天津市委書記戴相龍簽署了一份當時最大的單筆貸款合同，總金額高達500億元，支持濱海新區建設。

2005年1月，國開行與遼寧省政府簽署了協議，給予遼寧省500億開發性金融軟貸款額度和10億元的技術援助貸款，以支持遼寧老工業基地振興和棚户化改造。

2009年6月，國開行計劃向重慶市投放600億元信貸資金，主要用於公路、城市基礎設施、水利、鐵路、電力、軌道交通等重點項目建設。

深諳歷史邏輯的人都知道，手上握有巨大的資源，有時候並非是一件好事，“匹夫無罪，懷璧其罪”，在平衡各方利益的過程中，往往疲於奔命。

陳元於2008年卸任國開行行長一職，於2013年卸任國開行董事長一職，此後的紛擾與他無關。他留下的，是一套“開發性金融”理論和一家資產超過1.32萬億美元的巨型銀行。

但他恐怕沒有料到的是，2005年他拍板參與的遼寧省棚户化改造項目，卻在十年後給中國老百姓的生活造成了深遠的影響。

04

2004年底，時任遼寧省委書記冒着零下29度的嚴寒，視察撫順市東洲區莫地溝，被眼前一片片棚户區的貧困和寒冷給震撼了。幾天後，他給陳元打電話，問了這樣的一個問題：三五年內，政府每年拿出三四億，國開行再給一些支持，完成棚户區的改造，行不行？

莫地溝棚户區，撫順市，2004年

棚户區改造，誰都知道是一個巨大的民生和政績工程，但最大的問題在於改造的資金來源。棚户區改造基本上無利可圖，很難通過市場化手段募資，而解決不了錢的問題，魄力再大，也是無米之炊。陳元在跟國開行黨委成員商討之後回答：此事意義重大，全力提供融資支持。

有了資金保障，遼寧省的棚户改造項目最終得以順利完成，截止到2012年，已經有211萬户棚户區居民改善了居住環境。而隨着新一屆政府履新，棚户區改造的範圍由遼寧升級為全國，擁有豐富棚改經驗的遼寧省委副書記陳政高，更是調任住建部部長，全國範圍內的棚改一觸即發。

對於國開行而言，支撐遼寧一省的棚户區改造項目，尚在承受範圍之內，但全國範圍內的棚改，逐漸開始力不從心。2015年，為了對沖全國範圍內的經濟低迷，中央提出了三年棚改計劃，即2015-2017年完成1800萬套的棚改任務，到了2017年，任務再次加碼：2018-2020年再改造1500萬套。

財政緊張地中央和地方，只能出13%的資金；而剩下的80%，就全靠政策性銀行來籌措。這樣天量的資金需求，即使對於總資產16萬億的國開行來説，也是一個力不從心的數字。於是，央行祭出了貨幣當局的終極武器：變相印錢來支持棚改。這種變現印錢的方式，是一種叫做PSL(抵押補充貸款)的工具。

原理可以用一個簡單類比來説明：假設國開行共有兩個項目，項目A和項目B，A項目先向國開行申請貸款，獲得批准；B項目也向國開行申請貸款，但國開行實在是沒錢了，就拿着A項目的信貸資產做抵押，向央行又借了一筆貸款，然後發放給B，這筆貸款就叫做PSL。

信貸資產的再次抵押，就是變相的貨幣投放。簡單來説，就是央行拉出一根粗粗的水管，途徑國開行和地方政府，插到三四線城市的棚户區裏，然後把水龍頭擰開。

在央行PSL的驅動下，國開行的棚改專項貸款逐漸成為新增貸款主力。結果也是顯而易見：隨着水龍頭的加大，三四線城市房價開始暴漲。拿到貨幣化安置補償款的居民，以此為本金，再從銀行借點兒，紛紛去購買附近的商品房，不知不覺地完成了史上最大的去庫存運動。

根據統計，棚改的貨幣化安置對三四線商品房拉動效應巨大。在棚户區改造剛剛推向全國的2014年，這個拉動效應是3.9%；到了2015年，拉動效應已經高達14.6%；而2016年和2017年，三四線城市羣眾的購房熱情已經被充分點燃，自發完成去庫存行為，貨拉動效應完成歷史使命，開始逐步減少。

一直隱藏在中國經濟版圖幕後的政策性銀行，從來沒有像這次這樣，直接而高效地影響了數以億計普通老百姓的生活。

平心而論，PSL驅動的棚改貨幣化，是央行罕見地將貨幣水龍頭直接放給底層老百姓。不過由於這種定向寬鬆帶來的長期副作用，會在未來的很多年內逐步顯現。

05

中國政策性銀行的誕生、危機、重生、輝煌，是這個全球第二大經濟體的所有政商故事的一個縮影。

它們是富可敵國的金融巨擘，令人仰望和窒息；但同時，它們也只是中國龐大經濟管理系統中的一枚的棋子。領導説下到哪兒，它就應該被放到哪兒。

2016年2月，國家開發銀行門前的九龍牌坊，被責令拆除了。這座雄偉的建築，失去了這張鮮豔的名片，重新隱身在西長安街一眾灰色的羣樓裏，一如它先前的低調和沉默。

中國政策工具箱裏的棋子，還有很多，它們賦予了中國經濟強大的騰挪能力。當然，這種騰挪之下，普通人的命運會被毫不留情地改變，這裏面是誰來受益，誰來買單，就是另外一個話題了。

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參考資料：

[1]. 94税改內幕，餘亦清，2014年

[2]. 國家開發銀行：自我重塑和推動金融體系的重塑，徐奇淵，《開發性金融研究》，2017年第4期

[3]. 開發性金融創世紀，吳雨珊，2018年

[4]. China’s Superban，Sanderson & Forsythe，2013

[5]. 十年棚改往事，華爾街見聞，2018年